II SA/Lu 283/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz G. L. kwotę 680 zł (słownie sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] Uzasadnienie Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., na wniosek Przedsiębiorstwa Obrotu Produktami Naftowymi CPN w L., wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w L. w dzielnicy Wrotków oznaczone jako działki nr [...],[...] i [...] o pow. 0,2679 ha, stanowiącą własność Z. D.. Wywłaszczenie nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod budowę zakładów CPN w L.. Wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. o zwrot wspomnianej nieruchomości, stanowiącej obecnie część działki nr [...] [...] położonej przy ulicy [...] wystąpiła B. R., spadkobierczyni byłej właścicielki w zakresie wchodzącego w skład spadku gospodarstwa rolnego. We wniosku wskazano kolejność dziedziczenia oraz podano, że działka nie jest wykorzystywana przez podmiot na rzecz którego została wywłaszczona, ani przez Skarb Państwa. Na podstawie rejestru gruntów Prezydent Miasta L. ustalił, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość wchodząca w obszar ewidencyjnej działki nr [...], zgodnie z danymi księgi wieczystej (KW Nr [...]) stanowi własność G. L.. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i jednocześnie wyznaczył Starostę L. do jej prowadzenia, który decyzją z dnia [...]. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawczyni projektowane działki nr [...] o powierzchni [...] i [...] o powierzchni [...] w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...]. Jednocześnie zobowiązano wnioskodawczynię do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczony grunt w kwocie [...]zł w terminie 14 dni od daty kiedy stanie się wykonalna oraz ustanowiono zabezpieczenie w postaci hipoteki na zwracanej nieruchomości. Organ ustalił, że w dniu [...] czerwca 1976 r. działki [...],[...] i [...] znajdowały się obszarze objętym ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego P. m. L., zatwierdzonego uchwałą Nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia 3 czerwca 1969 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia 9 października 1969 r., nr [...]). W oparciu o ten dokument ustalono, że zawnioskowany do zwrotu teren położony był w obszarze oznaczonym symbolem "[...]" tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy. Teren o powyższym przeznaczeniu obejmował obszar o znacznej powierzchni, otaczający teren składów produktów naftowych od strony wschodniej, południowej i zachodniej. W dniu [...] lipca 1971 r. Prezydent Miasta L. udzielił pozwolenia na budowę ogrodzenia składu CPN, jednakże do decyzji tej nie zachował się załącznik graficzny. Według pisma Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w L. w 1972 r. prowadzone były kolejne postępowania w sprawie wydania pozwoleń na budowę stacji obsługi, obiektów magazynu olejów, laboratorium i budynku administracyjnego [...] (znak: [...], [...], [...]), brak jest jednak tej dokumentacji. W dniu [...] maja 1983 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę portierni na terenie Zakładu Gospodarki Produktami Naftowymi CPN. Do tej decyzji również nie zachował się jednak załącznik graficzny. Z kolei [...] czerwca 1983 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego, brak jest jednak załącznika graficznego. Następnie w dniu [...] grudnia 1986 r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę (przedłużenie ważności budowy budynku portierni oraz dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego). Tutaj także nie zachował się załącznik graficzny. W dniu [...] maja 1997 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę punktu sprzedaży detalicznej paliw przy ZPN nr [...] oraz wiaty stalowej. Podczas oględzin jakie miały miejsce w dniu [...] lipca 2020 r. z udziałem strony postępowania oraz przedstawiciela Miasta L. ustalono, że przedmiotowy grunt znajduje się poza ogrodzeniem terenu na którym funkcjonuje stacja paliw. W znacznej części teren ten stanowi grunt rolny, jest niezagospodarowany i porośnięty gęstą trawą, chwastami oraz drzewami liściastymi. W tej sytuacji organ stwierdził, że wywłaszczona nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o jej zwrocie na rzecz uprawnionych. Jego zdaniem ustalenia sprawy prowadzą do wniosku, ze już w dacie wywłaszczenia przejęty grunt nie był niezbędny dla realizacji planowanej inwestycji. Obowiązujący plan zagospodarowania pozwalał na użytkowanie gruntu na cele rolnicze, ograniczając jedynie prawo zabudowy. Nie było zatem potrzeby wywłaszczenia działek sąsiadujących z planowaną inwestycją. Teren oznaczony w dacie wywłaszczenia symbolem [...] otaczający składy [...] stanowi niemal w całości własność osób fizycznych. Według organu nie ma podstaw do stwierdzenia, że nieruchomość została wykorzystana pod urządzenia strefy ochronnej Zakładów CPN. Utworzenie bowiem takiej strefy w postaci niezabudowanych terenów rolnych nie wymaga pozbawienia właścicieli poszczególnych działek prawa własności, którzy mogli korzystać z nieruchomość w sposób zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego pod uprawy rolne. Po rozpoznaniu odwołania Miasta L. Wojewoda decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy podzielił dotychczasowe ustalenia i także uznał, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia co obliguje do jej zwrotu właścicielowi lub jego spadkobiercom a podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.). Również w jego ocenie już w dacie wywłaszczenia będący przedmiotem niniejszego postępowania grunt nie był niezbędny dla realizacji celu jakim była budowa Zakładów [...] Nieruchomość ta nadal mogła być użytkowana rolniczo przez byłą właścicielkę (bez prawa zabudowy), a nie wywłaszczona na "zapas". Ponadto teren ten nie pozostaje w użytkowaniu wieczystym, ani też w zarządzie podmiotu (tudzież jego następcy prawnego) na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie tj. Centrali Produktów Naftowych, co dodatkowo świadczy o zbędności wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, na cel wywłaszczenia. Organ zwrócił ponadto uwagę, że przedmiotowy grunt wchodzi do zasobu gruntów gminy, a tym samym nie jest częścią integralną Zakładów CPN w L. (obecnie O.). Podniósł również, że według pisma z dnia [...] lipca 2018 r. Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. w zasobie brak jest dokumentacji planistycznej: planu realizacyjnego i koncepcji programowo - przestrzennych, obowiązujących w dniu [...] czerwca 1976 r. dla nieruchomości położonych w L. przy ul. [...] w obszarze aktualnej działki nr [...] ([...]). Nie można zatem jednoznacznie wywnioskować, że załączona do odwołania decyzja lokalizacyjna Nr [...] z dnia [...] r., wraz z mapami sytuacyjnymi, dotyczy wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Wojewody prawidłowo ustalono także krąg osób uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wbrew przekonaniu Gminy stanowiące przedmiot wywłaszczenia dawne działki nr [...], nr [...] i nr [...], wchodzące w skład gospodarstwa rolnego należącego do Z. D., objęte Aktem Własności Ziemi z dnia [...] lutego 1974 r. nie utraciły swojego dotychczasowego charakteru rolnego na podstawie przepisu § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, a zatem uprawnioną do żądania zwrotu nieruchomości jest spadkobierczyni Z. D. dziedzicząca gospodarstwo rolne. Organ tłumaczył, że w myśl przywołanego w odwołaniu § 1 wyżej wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o przejęciu opisanej nieruchomości, nieruchomość uważa się za rolną, jeżeli jest lub może być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, chyba że stosownie do przepisów o terenach budowlanych na obszarach wsi albo stosownie do przepisów o planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została na inne cele, nie związane bezpośrednio z produkcją rolną. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 17 maja 1967 r., ( III CZP 36/67 ) wyjaśnił, że ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym rozróżnia plany zagospodarowania przestrzennego na: regionalne (art. 6), miejscowe ogólne (art. 14) i miejscowe szczegółowe (art. 17). Plany te różnią się między sobą przede wszystkim pod względem stopnia szczegółowości, w jakim przesądzają o przeznaczeniu określonych terenów. W doktrynie podkreśla się, że plany są normami szczególnego rodzaju. Z natury bowiem plan obejmuje zamierzenia i przewidywania na przyszłość, które mogą być zmienione, bądź nie zrealizowane. Dlatego w poszukiwaniu możliwie stabilnych rozwiązań istotny jest stopień szczegółowości planu. Sąd Najwyższy podkreślił zatem, że ani plan regionalny, ani nawet miejscowy plan ogólny nie przesądza jeszcze o przeznaczeniu określonych terenów. Realizacji bowiem podlega dopiero miejscowy plan szczegółowy, i to ostatecznie po wyłożeniu jego projektu do publicznego wglądu (art. 22 ust. 1 cyt. ustawy), po rozpatrzeniu uwag i wniosków zainteresowanych osób (art. 22 ust. 4) oraz po zatwierdzeniu przez właściwą władzę (art. 23 ™ ust. 2 i 3). Ponadto, ustawa o planowaniu przestrzennym przewidywała w art. 30 i nast. możliwość wydania decyzji administracyjnej o szczegółowej lokalizacji inwestycji budowlanych lub o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu. Takie decyzje powodują zmianę charakteru nieruchomości dotychczas rolnej. W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 10 lipca 2018 r. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. poinformował, że w zasobie nie posiada dokumentacji planistycznej: planu realizacyjnego i koncepcji programowo - przestrzennych, obowiązujących w dniu [...] czerwca 1976 r. dla nieruchomości położonych w L. przy ul. [...] w obszarze aktualnej działki nr [...] (obr. 43, ark. 34). Brak zatem szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź wydanych w odniesieniu do tej konkretnej nieruchomości decyzji o szczegółowej lokalizacji inwestycji, uniemożliwia przyjęcie, iż przedmiotowa nieruchomość nie miała charakteru rolnego. W tym zakresie wystarczające było ustalenie przez organ I instancji, że opisana nieruchomość objęta była jedynie perspektywicznym planem ogólnym, którego zapisy, z uwagi na charakter tego aktu, pozwala na przyjęcie, iż kwalifikacja tej nieruchomości jako rolnej nastąpiła zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Potwierdza to między innymi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2018 r. ( I OSK 538/18 ) . W ocenie organu o utracie statusu nieruchomości rolnej wypowiedziała się Izba Cywilna Sądu Najwyższego w uchwale z dnia 17.05.1967 r., ( III CZP 36/67 ), w której jednoznacznie stwierdziła, że: "Przeznaczenie nieruchomości lub jej części, która jest lub może być użytkowana na cele produkcji rolnej, w zatwierdzonym miejscowym planie szczególnym, określonym w art. 17 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planach zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 7 poz. 47) na inne cele nie związane z produkcją rolną, podobnie jak objęcie takiej nieruchomości lub części uchwałą o wyznaczeniu terenów budowlanych na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarze wsi (Dz.U. Nr 5 poz. 30) pozbawia tę nieruchomość bądź odpowiednią jej część charakteru nieruchomości rolnej w rozumieniu par. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. (Dz.U. Nr 45 poz. 304)". W podobnym tonie SN orzekł w postanowieniu z dnia 15.11.2006 r., ( V CSK 218/06 ), w którym stwierdził, że użyte w § 1 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia wspólności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (t.j. Dz.U. z 1983 r. Nr 19, poz. 86) pojęcie "decyzja terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, wydana w trybie przepisów o planach realizacyjnych" oznacza decyzję o miejscowym, szczegółowym planie zagospodarowania. Przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie ogólnym na cele inne, niż związane z produkcją rolną nie pozbawia jeszcze tej nieruchomości charakteru rolnej. W tym przypadku nie ma zastosowania § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, który mówi, że nieruchomość rolna traci dotychczasowy charakter, jeżeli decyzją właściwego do spraw planowania przestrzennego organu prezydium powiatowej rady narodowej, wydaną w trybie przepisów o planach realizacyjnych, została przeznaczona na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną. Ponieważ zawnioskowane do zwrotu działki stanowiły część gospodarstwa rolnego położonego w L., wchodzącego w skład spadku po Z. D., które na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r. (sygn.. akt [...]), nabyła córka B. M. R. w całości tylko ona posiada status strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz legitymację do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. L. zarzuciło decyzji Wojewody naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa. poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu na jaki nastąpiło wywłaszczenie, stanowiących podstawę wydania decyzji oraz art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak w decyzji rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżanej decyzji oraz uchylenie decyzji Starosty L.. Skarżący za błędne uznał postępowanie organów, które dla oceny realizacji celu wywłaszczenia przyjęły kryteria oraz terminy określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie obowiązującej w dniu wywłaszczenia, którego podstawą były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczanie nieruchomości. Tymczasem wywłaszczenie dokonane zostało ponad 40 lat temu, zatem nie należy domagać się wysokiego stopnia szczegółowości określenia celu wywłaszczenia. Działki nr [...],[...] i [...] wywłaszczone zostały pod budowę Zakładów CPN na rzecz Skarbu Państwa. W dacie wywłaszczenia obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Perspektywa, zatwierdzony Uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. Według zapisów tego planu wywłaszczona nieruchomość położona była w obszarze oznaczonym symbolem [...] tereny rolne w strefie izolacyjnej składu CPN - zakaz zabudowy, ale również w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru o symbolu "[...] - składy produktów naftowych - strefa izolacyjna o szerokości 500 m od granic obiektów składowych wyłączonych z zabudowy kubaturowej". W ocenie skarżącej uwzględniając charakter regulacji planu ogólnego strefa izolacyjna stanowiła planowany element inwestycji - składów C. . Jej wskazanie w zapisach planu ogólnego należy uznać jako "potrzebę inwestycyjną", która powinna znaleźć wyraz w bardziej konkretnych opracowaniach planistycznych, i która uzasadniała wywłaszczenie nieruchomości, stanowiąc wraz z budową wspomnianych zakładów "zadanie określone w zatwierdzonych planach gospodarczych" w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tak NSA w wyroku z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 895/05). Zapis planu [...] przewidujący strefę izolacyjną o szerokości 500 m od granic obiektów składowych, a w takiej odległości od powstałej bazy położona jest sporna działka, jedynie potwierdza zamiar urządzenia na tym gruncie strefy ochronnej. Stan ten potwierdza decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] r., znak: [...] ustalająca lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego C. na terenie położonym w L., przy ul. [...] z której wynika, że jednym z warunków jakie musiały zostać zachowane przy realizacji inwestycji, było urządzenie strefy ochronnej. Decyzja została wydana w oparciu o plan ogólny miasta L. oraz plan szczegółowy Wrotkowa, którego organ nie odnalazł. Zgodnie z jego treścią przedsięwzięcie obejmowało budowę bazy, dróg dojazdowych, bocznicy kolejowej, skrzyżowania dróg lokalnych z zapewnieniem odwodnienia oraz wspomnianą strefę ochronną, na dowód czego do odwołania z 2 listopada 2020 r. od decyzji Starosty L. załączona została decyzja wywłaszczeniowa z 1970 r. (nr [...]) wraz z mapą (planem) nr [...] stanowiącą załącznik do wniosku L. Przedsiębiorstwa Obrotu Produktami Naftowymi "CPN" w L. o wydanie tej decyzji oraz mapa i rejestr będące załącznikiem do wniosku o wywłaszczenie przeprowadzone decyzją z [...]. Dokumenty mapowe pokazują granice obszarów wywłaszczanych ww. decyzjami. Skarżąca przekonywała, że z dokumentów zebranych w toku postępowania dowodowego nie wynika, aby strefa izolacyjna miała być zagospodarowana w ściśle określony sposób, tj. przez nasadzenia drzew, krzewów, uprawę roślin itp. Również dawne przepisy wykonawcze dotyczące stref ochronnych inwestycji nie stanowiły o konieczności umiejscowienia w nich konkretnych urządzeń czy budowli (Zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 20 maja 1966 r. W sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę wykorzystania terenu - M.P. nr 25, poz. 129, Zarządzenie z 28 października 1969 r. W sprawie planów realizacyjnych - M. P Nr 48, poz. 373, Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalenia miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym - Dz. U. Nr 4, poz. 29, i Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony środowiska z 20 lutego 1975 r. W sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, Dz. U. Nr 8, poz. 48). Nie zależy zatem wymagać, aby na objętej żądaniem zwrotu działce znalazła się bliżej nieokreślona infrastruktura, i uzależniać od tego ocenę przesłanek zwrotu nieruchomości. Funkcją tego obszaru było oddzielenie zakładów, w których składowane były materiały pędne, łatwopalne od otoczenia, w szczególności od ulicy [...], jednej z głównych ulic w tej części miasta, uwzględnionej w planie ogólnym miasta L. z 1969 r. Wskazując na orzecznictwo skarżąca stwierdziła , że wywłaszczenia dokonane na podstawie ustawy z 1958 r. nie były uwarunkowane wyłącznie planowaniem nowej inwestycji, z którą wiązałaby się konieczność wykonania określonych robót. Realizacji celu wywłaszczenia mogła polegać na używaniu nieruchomości wskazanych w akcie wywłaszczeniowym, zgodnym z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (wyrok NSA z 13 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2151/15). Uwzględniając okres w jakim realizowana była inwestycja możliwe było działanie w zakresie dostosowania do wymogów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst pierwotny Dz. U. Nr 3, poz. 6, art. 112), w tym odnośnie do wymogów dotyczących stref ochronnych (rozdział 3 wskazanej ustawy). Zgodnie z art. 6 ust. 5 ww. ustawy: "W planach zagospodarowania przestrzennego określa się także sposób zagospodarowania obszarów objętych szkodliwym oddziaływaniem na środowisko, powodowanym działalnością gospodarczą, jeżeli oddziaływanie to nie może być wyeliminowane ani skutecznie ograniczone przez zastosowania odpowiednich środków technicznych, zmianę technologii lub wyznaczenie stref ochronnych". Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych, "strefy ochronne należy zagospodarować przede wszystkim poprzez ich zalesienie, zadrzewienie (...)". Obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1853) również obliguje do ustanowienia pasa terenu ochronnego, strefy zagrożenia wybuchem, a nawet strefy bezpieczeństwa, w przypadku tworzenia baz i stacji paliw płynnych. W ocenie skarżącego Wojewoda nie uwzględnił dokumentów, które zostały dołączone do odwołania - decyzji Prezydium Miejskiej Narodowej w L. z dnia [...] r., znak: [...], wydanej na podstawie art. 30 i 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) i zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 25 poz. 129), decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] r. nr [...] wraz z mapą (planem) nr [...] stanowiącą załącznik do wniosku wywłaszczeniowego - na okoliczność stopniowego wywłaszczania nieruchomości i realizowania inwestycji - budowy zakładów C. , najpierw pod samą bazę (decyzja z dnia [...] r.), a następnie pod strefę izolacyjną (decyzja z dnia [...] r.) . skarżąca wskazała, że w analogicznej sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...], również położonej w L. przy ul. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] ([...]) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2021 r., ( I OSK 584/20 ), orzekł że z powołanych wyżej aktów prawnych, będących podstawą wydania decyzji ustalającej lokalizację szczegółową wynika, że przy realizacji inwestycji składu dystrybucyjnego CPN mają być zachowane wymienione w pkt 1 do pkt 7 warunki. Pkt 7 stanowi: "Należy opracować projekt strefy ochronnej". Tym samym NSA zwrócił uwagę, że ocena stanu faktycznego sprawy powinna uwzględniać również treść tego zapisu. Tymczasem Starosta L. nie doprecyzował ustalonego celu wywłaszczenia działek nr [...], [...] i [...], w kontekście realizacji poszczególnych elementów "zakładów CPN". Planowana stacja paliw została wybudowana i funkcjonuje do dnia dzisiejszego, a wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi obszar bezpośrednio przylegający do tej stacji i podobnie jak pobliskie działki, tworzy strefę izolującą i ochroną, objętą zakazem zabudowy, przewidzianą w obowiązującym w dacie wywłaszczenia Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego. Zarówno cel wywłaszczenia, jak i przeznaczenie nieruchomości w planach są ze sobą spójne i zostały na przedmiotowej nieruchomości zrealizowane. W niniejszej sprawie należało więc uznać, że nieruchomość przeznaczona była pod tereny strefy izolacyjnej składu CPN, co oznacza realizacje celu wywłaszczenia. Na poparcie tej tezy skarżący przytoczył szereg orzeczeń zgodnie z którymi utworzenie strefy ochronnej przy uciążliwej dla środowiska złożonej inwestycji traktowane jest jako realizacją celu wywłaszczenia. Skarżący ponownie zarzucił również wadliwe ustalenie kręgu osób uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Według dokumentów załączonych do akt sprawy, dawna właścicielka nieruchomości Z. D. zmarła w dniu [...] października 1981 r., a spadek po niej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r., sygn. akt.: III Ns [...] nabyły dzieci: B. M. R., F. J. D. i P. K. D. po [...] części każdy z nich, z tym, że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne, położone w L. dziedziczy B. M. R.. Przedmiot wywłaszczenia stanowiły dawne działki nr [...], [...] i [...] objęte Aktem Własności Ziemi z dnia [...] lutego 1974 r., wchodzące w skład gospodarstwa rolnego należącego do Z. D.. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (t.j. z dnia 19 lipca 1972 r., Dz. U. nr 31, poz. 215) nieruchomość rolna traci swój dotychczasowy charakter m. in. jeżeli decyzją właściwego do spraw planowania przestrzennego organu prezydium powiatowej rady narodowej, wydaną w trybie przepisów o planach realizacyjnych, została przeznaczona na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną. Skoro przejęcia nieruchomości dokonano na wniosek Przedsiębiorstwa Obrotu Produktami Naftowymi CPN w L. z przeznaczeniem pod budowę Zakładów CPN. Zatem, zgodnie z ww. rozporządzeniem nieruchomość straciła swój dotychczasowy charakter i na dzień zgonu Z. D. przysługiwało roszczenie o zwrot nieruchomości, a nie nieruchomości rolnej. W skład spadku nie mogło więc wchodzić roszczenie o zwrot nieruchomości rolnej. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie G. L., do kręgu osób uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należą spadkobiercy Z. D. dziedziczący spadek na zasadach ogólnych. Skarżący powołał uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969 r. (III CZP 12/69, OSBC 1970/3/39, LEX nr 970 ) zgodnie z którą, jeżeli w chwili działu nieruchomość należąca do spadku nie jest już nieruchomością rolną w rozumieniu § 1 tego rozporządzenia, to ustala się, czy ze względu na zmianę przeznaczenia gospodarczego lub z innych przyczyn utraciła ona charakter nieruchomości rolnej przed dniem otwarcia spadku (albo przed dniem 5 VII 1963 r. w stosunku do spadków otwartych przed ta datą), czy też po tym dniu. W pierwszym wypadku nieruchomość ta należy do majątku, który dziedziczą wszyscy spadkobiercy, w drugim zaś do majątku, który dziedziczą tylko spadkobiercy powołani do dziedziczenia gospodarstwa rolnego." W tej sytuacji zdaniem skarżącego nie zaistniały określone w art. 136 ust 3, w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki do zwrotu nieruchomości przez G. L.. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Trudno odmówić racji skarżącej, według której dla spełnienie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o jakiej mowa w art. 137 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2020r. poz. 65 ), opisanej jako zbędność na cele wywłaszczenia pierwszorzędną kwestią jest ustalenie celu wywłaszczenia. Również w orzecznictwie rzecz ta ujmowana jest jako kluczowa, co wydaje się oczywiste, skoro właśnie podstawowym kryterium przesądzającym o braku obowiązku zwrotu nieruchomości jest wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości w określonym czasie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dopiero zatem jego ustalenie pozwala na zbadanie, czy został zrealizowany ( tak NSA w wyrokach z dnia 28 lutego 2018r. I OSK 896/16 i 21 listopada 2018r. I OSK 1351/18 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Zasadnicze znaczenie jakie przypisuje się ocenie realizacji na wywłaszczonej nieruchomości celu wywłaszczenia ma swoje uzasadnienie w wielokrotnie wyrażanym w orzecznictwie poglądzie, według którego obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie jej niewykorzystania na cel wskazany jako podstawa wywłaszczenia jest uznawany za zasadę o randze konstytucyjnej. Oceniając zatem stopień realizacji celu wywłaszczenia należy mieć na względzie przede wszystkim interes osoby, którą pozbawiono własności. Nieakceptowalna jest bowiem sytuacja, w której podmiot indywidualny jest pozbawiany własności "na wyrost", a ocena czy cele publiczne zostały osiągnięte dokonywana jest z perspektywy prymatu interesu podmiotu publicznego nad indywidualnym (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2018 r., I OSK 2240/16 opubl. w CBOSA). Zgodzić należy się również ze skarżącą, że wymagania dotyczące szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. W wyroku z dnia 18 grudnia 2014r. ( I OSK 1417/13 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Jak zauważył NSA jest to wynikiem stałego wzrostu standardu prawnego i wymagań prawnych, co powinno zostać uwzględnione przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie podkreśla się, że powyższa koncepcja znajduje zastosowanie z reguły w przypadkach, gdy cel wywłaszczenia nie został precyzyjnie określony, ograniczając się do ogólnych sformułowań, dających pole do różnej ich interpretacji. Jeżeli cel wywłaszczenia został w decyzji wywłaszczeniowej określony ogólnikowo wówczas wykładnia celu wywłaszczenia powinna nastąpić na podstawie całokształtu zebranej w sprawie dokumentacji, czy też innych dopuszczalnych prawem środków dowodowych, takich jak plany zagospodarowania przestrzennego, czy szczegółowe decyzje lokalizacyjne. Bez wątpienia decyzja z [...]. obejmując m.in. działki [...],[...] i [...] jasno stanowi, że wywłaszczenia dokonano w związku z lokalizacją budowy Zakładów C. w L. uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych – urbanistycznych miasta L.. Prawdą jest również, że w decyzji nie wskazano na czym miałaby polegać planowana budowa, ani jakiejkolwiek informacji pozwalającej sądzić, aby przedmiotem wywłaszczenia miałoby być również zapewnienie strefy izolacyjnej dla samego zakładu. Nie ma także możliwości ustalenia celu wywłaszczenia na podstawie wniosku CPN, nie znajduje się on bowiem w aktach sprawy. Sama skarżąca w piśmie z dnia [...] lipca 2018r. odpowiadając na pismo Starosty z [...] lipca 2018r. o przekazanie dokumentów planistycznych np. planu realizacyjnego , koncepcji programowo – przestrzennych obowiązujących w dniu [...] czerwca 1976r. dla nieruchomości położonych przy ulicy [...] w obszarze aktualnych działek nr [...] i nr [...] stwierdziła, że takiej dokumentacji nie posiada. Przy piśmie z dnia [...] lipca 2018r. przekazano natomiast fragmenty Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego P. m. L., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z [...] czerwca 1969 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 9 października 1969 r., nr 10), z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] w L. z dnia 25 lipca 1972 r. obowiązującego w dacie wywłaszczenia. Wynika z nich, że wywłaszczona działka położona była w obszarze oznaczonym symbolem "[...]" tereny rolne w strefie izolacyjnej składu CPN - zakaz zabudowy. Jest oczywiste, że powyższe ustalenie należy odczytywać łącznie z zapisem planu o symbolu [...] - składy produktów naftowych - strefa izolacyjna o szerokości 500 m od granic obiektów składowych wyłączonych z zabudowy kubaturowej". Trafnie zwrócono uwagę, że samo wyznaczenie terenu izolacyjnego inwestycji nie może świadczyć o potrzebie wywłaszczania nieruchomości na jego utworzenie. Funkcją takiej strefy jest ochrona przed ewentualnym zagrożeniem dla środowiska, a więc teren nią objęty powinien pozostawać niezabudowany. Ograniczenia w zabudowie nie muszą jednak polegać na pozbawianiu prawa własności nieruchomości przez jej wywłaszczenie, często wystarczające do tego są odpowiednie zapisy planów miejscowych. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie plan wprowadził ograniczenie polegające jedynie na zakazie zabudowy obszaru strefy, nadal dopuszczając możliwość prowadzenia upraw polowych. Trudno natomiast przypuszczać, aby sam inwestor, prowadząc działalność w zakresie obrotu produktami naftowymi miał prowadzić jakiekolwiek uprawy rolne. Zgodzić należy się jednak ze skarżąca, że kwestia zakresu wywłaszczenia nie została jeszcze wyjaśniona. Powyższy wniosek potwierdza złożona w toku postępowania odwoławczego decyzja Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...]. o lokalizacji szczegółowej, sposobie wykorzystania terenu nr [...] dla składu dystrybucyjnego C. położonego przy ulicy [...] wydanej na podstawie planu ogólnego miasta L. i planu szczegółowego [...]. W decyzji sformułowano warunki realizacji samej bazy dotyczące wyznaczenia jej obszaru, terenu drogi dojazdowej, bocznicy kolejowej, skrzyżowania dróg lokalnych oraz nakazano opracowanie projektu strefy ochronnej. Według decyzji na mapie która stanowiła integralną jej część oznaczono również teren inwestycji. Ponieważ wspomniana decyzja została wydana jeszcze przed uchwaleniem planu miejscowego nie można wykluczyć, że projekt strefy ochronnej został uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego miała być realizowana inwestycja. Decyzja z [...] wprost stanowi, że wywłaszczenia nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy Zakładów CPN w L. ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych – urbanistycznych miasta L.. W rzeczywistości zarówno wskazana decyzja z [...]. jak i pozostałe dokumenty tj. Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z [...]. w sprawie wywłaszczenia nieruchomości także na wniosek L. Przedsiębiorstwa Obrotu Naftowymi CPN pod realizację Składu Dystrybucyjnego oraz mapy sytuacyjne złożone przez skarżąca nie były badane przez organy. Przez Starostę z oczywistego powodu, skoro nimi nie dysponował, Wojewoda natomiast skwitował decyzję stwierdzeniem, że nie " może jednoznacznie wywnioskować, że dotyczy wywłaszczonej nieruchomości". Skarżąca wskazywała jednak na etapową budowę, co potwierdzają złożone do akt decyzje dotyczące budowy kolejnych obiektów i kolejne wywłaszczenia dokonywane po tej dacie związane właśnie z realizacją inwestycji. Jeśli organ powziął wątpliwości co do treści decyzji powinien podjąć czynności pozwalające je usunąć, trudno jednak przypuszczać, aby na tym samym terenie ten sam inwestor miał lokalizować dwie odrębne składy dystrybucyjne paliw. Rzeczą organu powinno być również ustalenie, czy zachował się wniosek CPN dotyczący wydania wspomnianej decyzji z [...]., na który powołuje się skarżąca w odwołaniu, którego załącznikiem ma być mapa ( plan ) nr [...] oraz wniosek i jego załączniki dotyczące wydanej decyzji z [...]. Rację ma skarżąca, że dla oceny, czy celem wywłaszczenia był nie tylko sam obiekt CPN, ale również jego strefa ochronna powyższe dowody są istotne dla wyjaśnienia okoliczności, które warunkują treść rozstrzygnięcia. Nie ma natomiast podstaw zarzut naruszenia błędnego ustalenie kręgu osób legitymowanych do zwrotu. Według skarżącej błąd organu polega na wskazaniu jako uprawnionych do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jedynie B. R. wymienionej w postanowieniu Sądu Rejonowego w L. z dnia [...]. o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. D. jako spadkobierczyni wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego, zamiast wszystkich spadkobierców wymienionych w postanowieniu. W wyroku tutejszego Sądu z dnia 21 stycznia 2021r. ( II SA/Lu 521/20 ) zwrócono uwagę, że roszczenie o zwrot nie wchodzi w skład spadku i nie jest dziedziczone na zasadach ogólnych, a spadkobiercy wywłaszczonego właściciela nabywają samodzielne, publicznoprawne roszczenie o zwrot, którego podstawą jest art. 136 ust. 3 ustawy, a nie przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące dziedziczenia. Poza tym, jeśli zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma doprowadzić do powrotu nieruchomości (jej części) do stanu prawnego przed wywłaszczeniem, należy ustalić, jaki byłby stan prawny nieruchomości w chwili składania wniosku o zwrot, gdyby do wywłaszczenia nie doszło. Ponieważ działki objęte wywłaszczeniem stanowiły składnik gospodarstwa rolnego, trzeba mieć na uwadze fakt, że następstwo prawne w zakresie gospodarstwa rolnego ustalane byłoby z uwzględnieniem szczególnych regulacji dotyczących dziedziczenia gospodarstw rolnych. Sąd podkreślił również, że argumentów Gminy, opartych na tezie o zmianie charakteru działek (utracie charakteru rolnego), na podstawie § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1972 r., nr 31, poz. 215), nie można uwzględnić również z tego względu, że według tej argumentacji to akt wywłaszczenia spowodował zmianę charakteru działek. Skoro w wyniku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy przywrócić stan prawny nieruchomości sprzed wywłaszczenia, nie można brać pod uwagę powołanych przez Gminę regulacji, gdyż ich skutki prawne są ściśle powiązane z aktem wywłaszczenia, natomiast zwrot nieruchomości ma doprowadzić do cofnięcia skutków wywłaszczenia w pełnym wymiarze stanu prawnego. Pogląd ten podziela także Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę. Biorąc pod uwagę treść wskazanego postanowienia właścicielką spornych działek, gdyby nie doszło do wywłaszczenia byłaby Z. D., a po jej śmierci B. R.. Do takiego samego stanu musi doprowadzić decyzja o zwrocie. Prawidłowe było zatem orzeczenie o zwrocie wyłącznie na jej rzecz. Skoro uprawnienie do zainicjowania postępowania administracyjnego jest pochodną uprawnienia spadkodawcy tj. uprawnienia do odzyskania na drodze administracyjnej utraconego prawa majątkowego, czy jak w tym przypadku uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to przysługuje ono tylko tym, którzy do dziedziczenia tego "składnika" majątku zostali powołani, którzy wstąpili w te wszystkie prawa swojego poprzednika, które dotyczyły tego składnika. Nie ulega natomiast wątpliwości, że to wejście w prawa i sytuację prawną spadkodawcy ma miejsce z chwilą otwarcia spadku (por. art. 924 i 925 k.c.), stąd dla oceny legitymacji spadkobierców w żądaniu zwrotu nieruchomości dotyczącej ich poprzednika prawnego rozstrzygające są przepisy obowiązujące w chwili śmierci spadkodawcy. Żadnego znaczenia dla oceny kto jest uprawniony do domagania się zwrotu nie ma natomiast zmiana charakteru gruntu. Istotne jest jedynie, że legitymacja do zainicjowania postępowania znajduje podstawę w fakcie dziedziczenia po właścicielu działek wywłaszczonych. Postanowienie Sądu Rejonowego z [...] sierpnia 1983r. obejmuje wszelkie prawa związane z gruntami stanowiącymi gospodarstwo rolne, w tym uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ujęty zatem odrębnie krąg spadkobierców do wydzielonego z masy spadkowej gospodarstwa rolnego uprawniał jedynie wymienioną tam osobę do domagania się ustalenia wszelkich praw związanych z opisaną nieruchomością. Brak jest przekonujących argumentów, by poza nią także inne osoby były uprawnione do ustalenia tych praw w tym do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obejmującej byłe gospodarstwo rolne. Z tych powodów na podstawie art. 145 ust. 1 pkt.1 lit.a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 wspomnianej ustawy. Obejmują one koszty zastępstwa prawnego radcy prawnego w kwocie 480 zł na podstawie § 14 ust.1 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2018r. poz. 265 ) oraz kwotę 200 zł wpisu od skargi.