II SA/Lu 309/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 20 lutego 2024 r., znak: SKO.PS/40/59/2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy W. z dnia 29 grudnia 2023 r., znak: PS.4042-0000696.SP.12.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz A. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 20 lutego 2024 r., znak: SKO.PS/40/59/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej jako: Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy W. z dnia 29 grudnia 2023 r., znak: PS.4042-0000696.SP.12.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem K. S.. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 29 listopada 2023 r. A. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. We wniosku zawarto żądanie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego. Do wniosku dołączono orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 24 maja 2023 r. ustalające, że K. S. jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. Po dokonaniu czynności postępowania wyjaśniającego, w trakcie których organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy w dniu 11 grudnia 2023 r. (k. 29-38 akt adm.) wydano decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy wyjaśniając w szczególności, że mąż skarżącej została uznany za osobę niepełnosprawną w okresie późniejszym niż wynika to z przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2023 poz. 390 ze zm., dalej jako u.ś.r.). Zdaniem organu I instancji regulacja zawarta w tym przepisie uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ponadto podkreślono, że okoliczność pobierania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem również uzasadnia odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r. Po rozpatrzeniu odwołania A. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu orzeczeniem z dnia 20 lutego 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko Wójta [...] co do odmowy przyznania świadczenia skarżącej. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zakwestionowało powołanie się przez organ I instancji na przesłankę negatywną związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Jednocześnie, zdaniem Kolegium, w sprawie wystąpiły podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r. Zdaniem Kolegium fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem uniemożliwia przyznanie świadczenia. Organ odwoławczy podkreślił, że wyłącznie uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, najpóźniej do dnia 31 grudnia 2023 r. byłoby podstawą do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzje w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne są decyzjami konstytutywnymi, kształtującymi sytuację strony wyłącznie na przyszłość, a więc z mocą od wydania decyzji uchylającej bądź zmieniającej decyzję ostateczną (ex tunc). Sama okoliczność istnienia w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi, zdaniem Kolegium, negatywną przesłankę przyznania świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 marca 2024 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił decyzji: - naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i jednoznaczne wskazanie, iż zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na ustalenie skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 8 § 1, 77, 78 § 1, 80, 107 § 3, art. 108 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy, niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz wydanie orzeczenia na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację świadczącą zdaniem pełnomocnika strony o zasadności złożonego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w takim zakresie Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W przedmiotowej sprawie skarżąca zawnioskowała o rozpatrzenie sprawy w tym trybie, a organ nie wnioskował o przeprowadzenie rozprawy. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w rozpatrywanej sprawie były przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w szczególności art. 17 u.ś.r. regulujący instytucję świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazana ustawa zastosowana była w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2023 r. Należy podkreślić, że stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 ze zm.). w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ odwoławczy odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego powołał się na fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego ustalonego decyzją Wójta Gminy W. z dnia 31 października 2023 r. znak: PS.4042-0000507.519A.10.2023 na okres od dnia 1 listopada 2023 r. do dnia 31 października 2024 r. W ocenie Kolegium przesłanka negatywna określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r. stanowi jedyną okoliczność nakazującą wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19; z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Lu 185/22; CBOSA). Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się zatem do jednej negatywnej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, czyli okoliczności przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie Sądu zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące braku należytego rozważenia przez organy obu instancji kwestii zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego, o przyznanie którego ubiega się skarżąca, z otrzymywanym już zasiłkiem specjalnym opiekuńczym z tytułu opieki nad mężem. Warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. W ocenie Sądu w przypadku zbiegu uprawnień do tych świadczeń rodzinnych funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 lit. pkt 1 lit. a u.ś.r. należy rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, CBOSA). Sąd zwraca uwagę, że w skarżąca już we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożył oświadczenie, że zrezygnuje z aktualnie pobieranego zasiłku specjalnego opiekuńczego, z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. We wniosku wskazano jednoznacznie, że A. S. żąda przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oczywiście należy podkreślić, że nie jest dopuszczalna rezygnacja warunkowa przez skarżącą z pobieranego zasiłku specjalnego opiekuńczego. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych takiej możliwości nie przewidują. Jednakże z taką sytuację nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż składając wniosek o świadczenie pielęgnacyjne skarżąca jednoznacznie wybrała to świadczenie – w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dokonanie wyboru pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami do świadczeń jest natomiast domeną stron postępowania, co wynika z art. 27 ust. 5 u.ś.r. (zob. wyrok NSA z 6 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1823/22, CBOSA). Jeżeli nawet organy administracji uznały, że złożone przez skarżącą oświadczenia o wyborze są niewystarczające, to powinny na podstawie art. 9 i art. 79a k.p.a. pouczyć o konieczności złożenia wniosku o rezygnację z określonego świadczenia aby uzyskać możliwość przyznania innego, korzystniejszego dla strony. Jest to szczególnie istotne w tych sprawach, gdzie zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek udzielania stronie pełnej informacji spoczywa na organie władzy publicznej zawsze wtedy, gdy informacja dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania. Celem udzielania tego rodzaju informacji będzie zawsze konieczność zapobieżenia szkodzie z powodu nieznajomości prawa. Z omawianej zasady wynika więc bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. Jakkolwiek więc art. 6 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to nie można tego przepisu rozumieć w ten sposób, że istnienie przepisu prawa jest nadrzędną wartością wykluczającą analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do zasady słusznego interesu obywatela, jak też zwalniającą organ władzy publicznej od obowiązku czuwania na tym, by strona postępowania, wskutek niedoinformowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Zlekceważenie przez organ władzy publicznej tych elementarnych zasad praworządności w postępowaniu administracyjnym i przyznanie priorytetu przepisowi prawa skutkuje wprost naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Realizacja tego obowiązku jest szczególnie istotna w sprawach o przyznanie świadczeń wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Konieczne jest również podniesienie, że w sytuacji wyboru przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie oświadczenia zawartego we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 23 listopada 2023 r. obowiązkiem organu I instancji było zrealizowanie woli skarżącej. Powoływanie się przez Kolegium na okoliczność występowania w obrocie prawnym decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, jako przesłanki negatywnej przyznania świadczenia w sytuacji, gdy tylko wobec zaniechania Wójta Gminy W. decyzja ta nie została uchylona również narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Taki sposób działania i procedowania organów musi spotkać się z negatywną oceną przez sąd administracyjny. Wniosek ten jest tym bardziej zasady, że wobec treści art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym fakt powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w 2023 r. warunkuje przyznanie tego świadczenia. Przyjmując zaprezentowaną przez organ odwoławczy interpretację przepisów strona bez własnej winy została narażona na pozbawienie prawa do wyboru świadczenia, na co zezwalały przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w szczególności art. 27 ust. 5. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji błędnie uznały bowiem, że strona nie dokonała skutecznie wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, a obecnie nie jest możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek dla opiekuna. Nadmienić w tym miejscu należy, że konstytutywny charakter decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję o przyznaniu świadczenia nie wyklucza dopuszczalności orzekania w tym przedmiocie ze skutkiem wstecznym (np. wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1129/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 17 lutego 2022r., sygn. akt II SA/Go 1113/21, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2022 r., I OSK 1728/21, wyrok NSA z 28 marca 2022 r., I OSK 894/21, CBOSA) Ponownie rozpatrując sprawę organ winien rozpoznać wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem dokonanego przez nią wyboru świadczenia pielęgnacyjnego. Z ustaleń dokonanych w przedmiotowej sprawie wynika, że organy nie kwestionowały zakresu pomocy świadczonej przez skarżącą nad niepełnosprawnym mężem oraz związku pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z okolicznością sprawowania koniecznej opieki. Dlatego też po eliminacji decyzji przyznającej specjalny zasiłek dla opiekuna organ powinien rozstrzygnąć o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni przedstawione powyżej wytyczne Sądu, którymi stosownie do art. 153 p.p.s.a. jest związany.