II SA/Lu 317/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Ś., orzekł o przyznaniu E. P. świadczeń w następującej formie: 1. zasiłku rodzinnego na dziecko do 5 lat, tj. na M. P., w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 października 2015 r.; 2. zasiłku rodzinnego na dziecko do 5 lat, tj. na D. P., w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 października 2015 r.; 3. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, na M. P. i D. P., w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 16 września 2015 r. Stwierdzając, że przedmiotowa decyzja uwzględnia w całości żądanie strony, organ I instancji, na podstawie art. 107 § 4 k.p.a., odstąpił od jej uzasadnienia. Przytoczona wyżej decyzja została doręczona E. P. z dniu 24 listopada 2014 r. (potwierdzenie odbioru – k. 13 akt adm.). Strona w ustawowym terminie nie złożyła od niej odwołania, wobec czego decyzja ta stała się ostateczna. W dniu 29 kwietnia 2015 r. (data wpływu do organu – k. 3 akt sądowych) P. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie - za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. – skargę na powyższą decyzję, kwestionując ją w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. Wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, polegające na ich błędnej wykładni, a w konsekwencji wadliwym przyjęciu, że osobie uprawnionej, w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przysługuje jeden dodatek w stałej wysokości do zasiłku rodzinnego bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu, w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatek ten przysługuje do każdego z przyznanych zasiłków rodzinnych, a więc na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu; 2. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 107 § 4 k.p.a., poprzez odstąpienie przez organ I instancji od sporządzenia uzasadnienia decyzji mimo, że decyzja nie uwzględniała w całości żądania strony, a jedynie jego część, co nie zwalniało organu z obowiązku sporządzenia uzasadnienia. Odnosząc się w uzasadnieniu skargi do pierwszego z podniesionych zarzutów Prokurator podniósł, że w realiach niniejszej sprawy bezsporne jest, iż E. P. spełniała przesłanki do przyznania jej zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci: D. P. i M. P.. Bezsporne jest również to, że strona spełniała przesłanki do przyznania jej dodatku do zasiłków rodzinnych z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Spełnienie przesłanek do ww. dodatku potwierdzone zostało przez organ administracji publicznej poprzez jego przyznanie. Przedmiotowy dodatek – jak wskazał skarżący – przyznany został stronie w całkowitej kwocie [...]zł miesięcznie mimo, że D. P. i M. P. są dziećmi urodzonymi podczas jednego porodu w dniu 3 października 2011 r. , a E. P. w okresie od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 16 września 2015 r. został udzielony urlop wychowawczy w związku z opieką nad ww. małoletnimi dziećmi. W ocenie Prokuratora rozstrzygnięcie powyższe jest wadliwe, bowiem dodatek ten winien zostać stronie przyznany na każde z ww. dzieci tj. w wysokości po [...] zł miesięcznie. Skarżący wyjaśnił, że art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na kwotę [...]zł miesięcznie, jednak nie wskazuje, czy w sytuacji opisanej w ust. 1 pkt 2 powołanego artykułu, tj. w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przedmiotowe świadczenie przyznaje się w ww. wysokości na każde dziecko, czy też jest to jeden dodatek. Jak zauważył Prokurator, w orzecznictwie sądów administracyjnych do dnia 26 czerwca 2014 r. nie było jednolitości w zakresie interpretacji powyższych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozbieżności te stały się powodem podjęcia ww. dacie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały o sygn. akt I OPS 15/13, w której wskazano, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Powołana uchwała, zdaniem skarżącego, jednoznacznie potwierdziła prawidłowy sposób odczytywania norm prawnych zawartych w przepisach ustawy o świadczenia rodzinnych w zakresie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i ich właściwą interpretację. Jednocześnie skarżący podkreślił, że z treści art. 269 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika ogólna moc wiążąca uchwał NSA, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze Prokurator stwierdził, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej ustalenia E. P. wysokości dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, opiera się w tym zakresie na wadliwej wykładni art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem dotknięte jest uchybieniem w postaci naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 4 k.p.a. Prokurator podniósł, że żądanie E. P. załatwione zaskarżoną decyzją dotyczyło przyznania zasiłków rodzinnych na dwoje dzieci wraz z dodatkami do tych zasiłków z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, a zatem przyznając wnioskodawczyni tylko jeden dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego organ I instancji uwzględnił jedynie część powyższego żądania, co nie zwalniało go z obowiązku sporządzenia uzasadnienia. W ocenie skarżącego należy zatem stwierdzić, że organ dopuścił się naruszenia ww. przepisu prawa procesowego, a w konsekwencji także przepisu art. 107 § 3 k.p.a. (brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji). W odpowiedzi na skargę Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. podniósł, że zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje w wysokości [...] zł miesięcznie. Przepis ten nie określa, że dodatek przysługuje na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu. Preferencją w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu jest możliwość pobierania ww. dodatku przez okres 36 miesięcy. Powyższe zasady przyznawania przedmiotowego dodatku – jak podkreślił autor odpowiedzi na skargę – funkcjonują od dnia 1 maja 2004 r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych i są zgodne z wytycznymi Ministerstwa Pracy i P. S.. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, nie jest natomiast źródłem powszechnie obowiązującego prawa i tym samym nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnych przez jednostki samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Co istotne, jeżeli skargę wnosi prokurator, nie musi ona zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Termin do wniesienia przez Prokuratora skargi wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach sześć miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.) zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zatem zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. oraz korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. W niniejszej sprawie P. Ś. przedmiotem skargi uczynił wydaną w pierwszej instancji z upoważnienia Burmistrza Miasta Ś. decyzję Zastępcy Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. z dnia 13 listopada 2014 r., na mocy której przyznane zostały E. P. następujące świadczenia: 1. zasiłek rodzinny na dziecko M. P. w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 października 2015 r.; 2. zasiłek rodzinnego na dziecko D. P. w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 października 2015 r.; 3. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, na dzieci: M. P. i D. P., w łącznej kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 16 września 2015 r. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów skargi wypada podnieść, że pomimo, iż zaskarżona decyzja jest decyzją pierwszoinstancyjną, która nie była przedmiotem postępowania odwoławczego, skarga złożona na to rozstrzygnięcie przez Prokuratora jest dopuszczalna wobec zwolnienia go na mocy powołanych na wstępie przepisów p.p.s.a. (art. 52 § 1) od obowiązku poprzedzenia skargi wyczerpaniem środków zaskarżenia. Jednocześnie należy wskazać, że przedmiotowa skarga została wniesiona z zachowaniem wiążącego Prokuratora sześciomiesięcznego terminu, który w niniejszej sprawie biegł od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji E. P., tj. od dnia 24 listopada 2014 r. i w konsekwencji upływał w dniu 24 maja 2015 r. Pomimo bowiem braku możliwości ustalenia na podstawie przekazanych Sądowi akt sprawy daty nadania skargi, o zachowaniu ww. terminu świadczy już choćby data wpływu skargi do organu, tj. – jak wynika z prezentaty organu (k. 3 akt sądowych) – 29 kwietnia 2015 r. Jak wynika z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm., dalej jako "u.ś.r."), zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się; jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...]zł. Zgodnie z art. 8 pkt 2 u.ś.r. do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Dodatek ten – w myśl art. 10 ust. 1 u.ś.r. – przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatek przysługuje w wysokości [...] zł miesięcznie (art. 10 ust. 2 u.ś.r.). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje zasadność przyznania E. P. na mocy zaskarżonej decyzji prawa do zasiłków rodzinnych na rzecz dzieci: M. P. i D. P., w kwotach po [...] zł miesięcznie (tj. w kwotach przewidzianych dla dzieci do lat 5 – art. 6 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. w zw. z § 2 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych – Dz. U. z 2012 r. poz. 959). Bezspornym jest również, że E. P. na okres od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 16 września 2015 r. udzielono urlopu wychowawczego w związku z opieką nad ww. małoletnimi dziećmi, które – co istotne – są dziećmi urodzonymi podczas jednego porodu. Z tych względów E. P. przysługiwało we wskazanym okresie urlopowym również prawo do dodatku, o którym mowa w art. 8 pkt 2 oraz art. 10 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. i dodatek ten został beneficjentce w pkt 3 zaskarżonej decyzji przyznany. Wysokość przedmiotowego dodatku została jednakowoż ustalona na kwotę [...]zł, co w świetle art. 10 ust. 2 u.ś.r. oznacza, że pomimo sprawowania opieki nad dwójką dzieci urodzonych podczas jednego porodu, strona otrzymała z tego tytułu jeden dodatek. Z takim rozstrzygnięciem nie zgadza się P. Ś. podnosząc, że sporne świadczenie powinno zostać przyznane podwójnie, tj. na każde z ww. dzieci, w kwotach po [...] zł. Jak słusznie zauważył skarżący, kwestia uznania, czy w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje na każde z dzieci, czy też w takiej sytuacji przysługuje jeden dodatek, budziła spory w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ramach pierwszego, dominującego w orzecznictwie poglądu (któremu odpowiada zaskarżone rozstrzygnięcie) przyjmowano, że wysokość dodatku nie jest uzależniona od liczby dzieci wychowywanych przez osobę korzystającą z urlopu wychowawczego. Liczba urodzonych dzieci podczas jednego porodu determinuje jedynie czas, na jaki dodatek ten jest przyznawany. Takie stanowisko wyrażono m.in. w wyrokach: WSA w Kielcach z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 38/13; WSA w Gliwicach z 21 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 378/12; WSA w Krakowie z 18 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1495/11; WSA we Wrocławiu z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 149/12; WSA w Warszawie z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 152/12 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odmienny pogląd, wyrażony m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2008 r., IV SA/Po 848/07 oraz w wyroku WSA w Warszawie z 14 grudnia 2012 r., I SA/Wa 1898/12 (również dostępne w CBOSA), zakładał, że dodatek wychowawczy przysługuje do każdego przyznanego zasiłku rodzinnego, tj. na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Powyższy spór został ostatecznie rozstrzygnięty w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, publ. ONSA i WSA 2015/1/7, LEX nr 1475308), w której jednoznacznie przesądzono, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r., w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Powyższa uchwała – na co zasadnie zwrócił uwagę skarżący – ma charakter uchwały abstrakcyjnej i w świetle art. 269 § 1 p.p.s.a. wiąże sądy administracyjne jedynie pośrednio, co oznacza, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego, rozpoznając sprawę, nie podzieli wyrażonego w tej uchwale stanowiska, może wówczas przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi NSA. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni jednak podziela wyrażony w ww. uchwale pogląd, uznając w konsekwencji, że decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie, przyznając E. P. w pkt 3 tylko jeden dodatek wychowawczy, pomimo sprawowania przez nią podczas urlopu wychowawczego opieki nad dwojgiem dzieci urodzonych podczas jednego porodu, narusza art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, co miało wpływ na wynik sprawy. Trafny jest również zarzut naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 i § 4 k.p.a. Wniosek strony skarżącej o przyznanie świadczeń objętych zaskarżoną decyzją - jakkolwiek zawarty na urzędowym formularzu – wskazywał jednak wprost na żądanie przyznania (w liczbie mnogiej) "dodatków" do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki dwojgiem wymienionych przez wnioskodawczynię dzieci. Przyznanie stronie jednego dodatku, jak słusznie stwierdził Prokurator - nie uwzględniało zatem jej wniosku w całości, a tym samym odstąpienie przez organ od sporządzenia uzasadnienia decyzji było w świetle powyższych przepisów niezasadne. Z tych wszystkich względów Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wyjaśnić przy tym należy, że pomimo, iż zarzuty skargi odnosiły się wyłącznie do pkt 3 zaskarżonej decyzji, Sąd – nie będąc stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną – orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, a więc również w pkt 1 i 2, orzekających o przyznaniu E. P. zasiłków rodzinnych na dzieci: M. P. i D. P.. Sąd miał bowiem na względzie, że dodatki do zasiłku rodzinnego nie mają charakteru świadczeń samodzielnych, lecz są ściśle związane z samymi zasiłkami rodzinnymi i od ich przyznania uzależnione (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1261/07, LEX nr 497574 oraz z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 135/12, LEX nr 1260094). Usunięcie naruszenia prawa, jakim dotknięta jest zaskarżona decyzja, wymagało zatem wyeliminowania jej z obrotu prawnego w całości, tak by możliwym było ponowne ustalenie prawa strony do ww. świadczeń, tym razem w sposób prawidłowy. W zawiązku z powyższym, rozpatrując ponownie sprawę, organ I instancji wyda decyzję, którą ponownie przyzna E. P. zasiłki rodzinne na dzieci do 5 lat, tj. na M. P. i na D. P., w stosownych kwotach, na okresy od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 października 2015 r. oraz przyzna uprawnionej dwa dodatki do tych zasiłków (z tytułu opieki nad dwojgiem dzieci urodzonych w trakcie jednego porodu), tj. oddzielnie dodatek na M. P. i dodatek na D. P., w kwotach po [...] zł miesięcznie, na okresy od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 16 września 2015 r. (adekwatne do okresu przebywania przez uprawnioną na urlopie wychowawczym).