II SA/Lu 32/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...]; II. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] rzecz S. P. 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 61a kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek S. P. w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na letniskowy usytuowanego na działce o nr ew. 2742/4 w miejscowości D. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że w dniu 24 listopada 2010 r. przeprowadzono kontrolę w trakcie której ustalono, iż działka ta wraz z usytuowanym na niej obiektem jest własnością H. L. i graniczy z działkami o numerach ew. 2756/1, 2757/1 i 2758/1 należącymi do S. P. Pismem z dnia 27 grudnia 2010 r. stwierdzono, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy N. budynek gospodarczy znajdujący się na omawianej działce położony jest na terenie zabudowy zagrodowej oznaczonym MR z dopuszczeniem do zabudowy letniskowej i nie powoduje zagrożeń, o których stanowi art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a zatem nie zachodzą ważne przyczyny uzasadniające wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie zmiany sposobu użytkowania. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. stwierdził, że brak jest podstaw do uznania S. P. za stronę postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania wspomnianego budynku. W myśl bowiem unormowania art. 28 kpa podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienie, ani obowiązek, nie ma przymiotu strony postępowania administracyjnego. Nie jest zatem legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma bowiem interes prawny, jeżeli w wyniku postępowania może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, że będzie to miało wpływ na wykonanie prawa własności. Taka zaś sytuacja nie będzie miała miejsca w sprawie niniejszej. W zażaleniu na postanowienie S. P. stwierdziła, że organ I instancji nie wykonał zaleceń organu odwoławczego zawartych w postanowieniu z dnia [...]. Nie rozstrzygnął bowiem, czy zmiana sposobu użytkowania budynku z gospodarczego na letniskowy dokonana została zgodnie z prawem. Nie rozstrzyga o tym również pismo organu I instancji z dnia 27 grudnia 2010 r., w którym organ administracji nie wyjaśnia, kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co jest istotne ze względu na zastosowanie odpowiedniej podstawy prawnej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika bowiem jednoznacznie kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego budynku gospodarczego. Organ administracji nie zajął też stanowiska co do tego, czy poczynione w spornym budynku zmiany konstrukcyjne są zgodne z prawem. W ocenie skarżącej powyższe okoliczności wskazują na potrzebę rozstrzygnięcia o tym, czy dokonana przebudowa spornego budynku i zmiana sposobu jego użytkowania są zgodne z prawem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podzielił pogląd organu I instancji, że S. P. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Podkreślił, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 71 i 71a ustawy Prawo budowlane są wyłącznie właściciele nieruchomości lub jej zarządca. Skarżąca jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości nie posiada interesu prawnego. Zasadnie zatem organ I instancji działając na podstawie art. 61a kpa odmówił wszczęcia postępowania na jej wniosek. W skardze na powyższe postanowienie S. P. zarzuciła naruszenie art. 28 kpa poprzez bezzasadne uznanie, że nie jest stroną, w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy właśnie jej interesu prawnego. Wskazała, że przedmiotowy budynek był przeznaczony do rozbiórki, został jednak wyremontowany i rozbudowany bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia takiej czynności. Dokonano zmiany jego konstrukcji polegającą na wycięciu stropu w jednym z pomieszczeń. Budynek znajduje się w bliskiej odległości od granicy jej działki i oddziaływuje na jej nieruchomość. Zauważyła ponadto, że faktycznie postępowanie w tej sprawie zostało już wszczęte, co potwierdza przeprowadzenie oględzin budynku, zawiadomienie jej o kontroli, żądano także oświadczenia od H. L. Nie jest zatem zrozumiałe, dlaczego teraz pozbawia się jej przymiotu strony. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 26 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił zarzuty skargi. Stwierdził, że art. 71 ust.1 i 2 ustawy Prawo budowlane nie zawiera uregulowań dotyczących ochrony osób trzecich w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, stąd w tego rodzaju sprawach należy odwołać się do zasad wynikających z art. 28 kpa. Podkreślił, że wprawdzie art. 5 ust.2 prawa budowlanego pomija odesłanie do art. 5 ust.1 pkt.9, mówiącego o konieczności poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, jednakże wniosek, że osoby trzecie nie mogą być stronami postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, prowadziłby do nieuzasadnionego ograniczenia stron tego postępowania, powodując, że mimo zmiany mogącej oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, ich właściciele oraz użytkownicy wieczyści nie tylko nie mogliby w nim uczestniczyć, ale zostaliby także pozbawieni możliwości zainicjowania właściwego postępowania. W kontekście zaś specyfiki ochrony prawa własności obejmującej aspekty cywilne oraz publicznoprawne, dopuszczenie możliwości ochrony praw osób trzecich jedynie w drodze postępowania cywilnego, stanowiłoby nieuzasadnione naruszenie konstytucyjnego prawa do zaskarżania decyzji i orzeczeń do organu wyższej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zasadny jest zarzut skargi wskazujący, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy wydane zostały z naruszeniem art. 61a § 1 kpa. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Zgodnie z jego treścią, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powyższego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza zatem badanie jedynie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12, czy z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13 - CBOSA). W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12; dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12; 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu, przepis ten odnosi się zatem do przypadków oczywistych, nie wymagających czynienia żadnych ustaleń faktycznych. Tymczasem z treści zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia utrzymanego nim w mocy wynika, że organ I instancji przed wydaniem postanowienia przeprowadził w dniu 24 listopada 2010 r. kontrolę budynku gospodarczego na działce nr 2742/1 czyniąc ustalenia faktyczne dotyczące stanu spornego budynku oraz zakresu stosunków własnościowych. Z akt sprawy wynika również, że organ I instancji zwracał się wnioskiem z dnia 15 listopada 2010 r. do Wójta Gminy N. o wydanie wypisu i wyrysuj z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. dotyczącego działek nr ew. 2742/4, 2756/1, 2757/1 i 2758/1 położonych w D. oraz do Starosty Powiatowego w L. o wydanie wypisu z rejestru gruntów i budynków. Ponadto na etapie postępowania zażaleniowego wyjaśniano wątpliwości dotyczące kompletności materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji (k. 22 akt organu II instancji). Zatem udziałem organów obu instancji były czynności prowadzące do ustalenia stanu faktycznego oraz polegające na dokonaniu ich oceny prawnej, co jest działaniem właściwym dla etapu postępowania wyjaśniającego. Tym samym organy obu instancji wyraziły w niniejszej sprawie stanowiska, po przeprowadzeniu procesu charakterystycznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem poszły znacznie dalej niż przewiduje to ratio legis art. 61a § 1 kpa. Nie jest również przekonujące stanowisko organów, według których oczywiste jest, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 71 i 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) jest wyłącznie właściciel nieruchomości lub jego zarządca. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie prezentowany jest pogląd, że ani przepis art. 66 ust. 1 pkt 2, ani art. 71a ustawy Prawo budowlane, ani też żaden inny przepis szczególny, nie ogranicza w tych postępowaniach stosowania art. 28 kpa. Tak więc należy uznawać, że do ustalenia statusu strony w postępowaniu w sprawie użytkowania obiektu należy stosować zasady ogólne wyrażone w tym przepisie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 20 grudnia 2007 r., II SA/Sz 958/07 - ZNSA 2008, nr 4, s. 132, wyrok WSA w Lublinie z 5 grudnia 2006 r., II SA/Lu 795/06, czy wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2013 r., II SA/Łd 126/13; por. A. Despot – Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek Prawo budowlane. Komentarz., teza 2 komentarza do art. 71 - LexPolonica Maxima stan prawny na dzień 21 października 2014 r.). Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może, co wydaje się oczywiste, wpływać na zakres wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej, co przesądzać będzie o wystąpieniu po jego stronie interesu prawnego do udziału w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Lublinie z 5 grudnia 2006 r., II SA/Lu 795/06 i wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2013 r., II SA/Łd 126/13). Ustalenie tej okoliczności możliwe jest jednak dopiero po wszczęciu postępowania. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało uchylić, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 cyt. ustawy oraz § 14 ust.2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ).