II SA/Lu 330/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. W. i W. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. W. i W. W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2007r. adresowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] W. W. domagał się przeprowadzenia kontroli budynku ( bliźniaka ), którego jest współwłaścicielem . W jego ocenie współwłaściciel M. P. zamiast ściany nośnej o szerokości pustaka, co określono w projekcie budowlanym, ścianę tę wybudował jedynie na pól pustaka, natomiast na poddaszu w ogóle zaniechał jej budowy. W tej sytuacji wniósł o zobowiązanie współwłaściciela do wybudowania ściany zgodnie z dokumentacją. Decyzją z dnia [...] października 2007r. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2007r. odmówił nakazania wybudowania przedmiotowej ściany nośnej. Organ wyjaśnił, że przeprowadzone w toku postępowania przed organem I instancji oględziny w dniach [...] maja i [...] października 2007 r. oraz kontrola w dniu [...] czerwca 2007 r. wykazały, że grubość ściany szczytowej przedmiotowego budynku jest prawidłowa: na wysokości garażu wykonana jest z cegły pełnej i wynosi 25 cm, natomiast na pozostałych kondygnacjach jest murowana z bloczków belitowych i wynosi 26 cm. W konsekwencji tych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że skoro roboty zrealizowano na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę i bez naruszenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to brak jest podstaw do nałożenia na inwestora - na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2008r. ( II SA/Lu 125/08 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w lublinie uchylił obie decyzje. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] września 2008r. ponownie odmówił nakazania wybudowania przedmiotowej ściany nośnej, argumentując podobnie jak poprzedniej decyzji. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. decyzję tę uchylił. W dniu [...] marca 2009r. organ I instancji jeszcze raz odmówił nakazania wykonania ściany, a organ odwoławczy kolejny raz decyzją z dnia [...] lipca 2009r. decyzję tę uchylił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 listopada 2009r. ( II SA/Lu 579/11 ) oddalił skargę H. P. Na skutek jej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2011r. wyrok ten uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Sąd odwoławczy zauważył, ze H. i M. P. uzyskali pozwolenie na użytkowanie budynku, co przesądza o trybie w jakim może być prowadzone postępowanie w sytuacji stwierdzenia, iż budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Art. 51 i art. 66 Prawa budowlanego nie mogą być stosowane zamiennie, dotyczą bowiem innych stanów faktycznych i prawnych. W wyroku z dnia 20 października 2005 r. sygn.akt II OSK 126/05 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przepis art. 51 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy do wydawania nakazów mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego, bowiem te kwestie reguluje art. 66 Prawa budowlanego. Art. 51 Prawa budowlanego może być stosowany zgodnie z art. 50 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1. Systematyka ustawy Prawo budowlane wskazuje, iż zarówno przywołane przepisy, jak również art. 51 mają na celu doprowadzenie obiektu budowanego do stanu zgodności z prawem. Postępowanie określone w art. 51 Prawa budowlanego kończy się bądź nakazem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 1 bądź nakazem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, chyba że zachodzą okoliczności określone w art. 51 ust. 3 lub 51 ust. 6 Prawa budowlanego. Z powyższego jasno wynika, zdaniem sądu, iż uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, pozbawia organy możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nawet wówczas, gdy w ich ocenie obiekt jest w złym stanie technicznym. Nie jest bowiem dopuszczalne prowadzenie postępowania w tym trybie, w sytuacji, gdy takie postępowanie naprawcze było już prowadzone i zakończono je ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Skoro decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu nadal jest w obrocie prawnym, wiąże ona organy, jak również Sąd rozpoznający kolejne decyzje wydawane w stosunku do tego obiektu. Wyrokiem z dnia 13 października 2011r. ( II SA/Lu 511/11 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, ze wydając zaskarżona decyzję organ administracji nie poczynił ustaleń w zakresie przesłanek określonych w art. 66 Prawa budowlanego i uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2009r. Z kolei decyzją z dnia [...] lutego 2012r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2009r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że skoro inwestorzy uzyskali pozwolenie na użytkowanie budynku nie jest dopuszczalne prowadzenia postępowania w tym trybie, a zatem odmowa nałożenia obowiązku w oparciu o art. 51 ust.2 pkt.2 prawa budowlanego była zasadna. Organ podkreślił, że postępowanie w trybie art. 66 tej ustawy jest postępowaniem odrębnym i nie może być rozstrzygane w ramach postępowania wszczętego w sprawie legalności wykonanych robot budowlanych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. W. i W. W. zarzucili decyzji organu odwoławczego naruszenie : art.153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprez niezastosowaniu się do wytycznych wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 października 2011 r., w sprawie sygn. akt II SA/Lu 511/11, przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie i nierozważenie, wbrew wymogom określonym w tych przepisach, istotnych okoliczności sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 66 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, naruszenie. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, pomimo tego, że budynek będący własnością uczestników postępowania znajduje się w złym stanie technicznym, przez co stanowi zagrożenie bezpieczeństwa budynku będącego własnością skarżących oraz wnieśli o jej uchylenie. Skarżący podnieśli, ze skoro w wyroku z dnia 13 października 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu jako wykluczające możliwość prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego to wydanie decyzji doprowadziło do naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 66 tej ustawy przez jego niezastosowanie. Trudno zdaniem skarżących przyjąć, iż uwzględnieniem przy rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy art. 66 Prawa budowlanego jest pouczenie strony, iż jest to odrębny tryb postępowania. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że rozpoznając niniejszą sprawę organ powinien zbadać stan budynku użytkowanego przez uczestników postępowania, i w razie stwierdzenia, że zaszła jedna ze wskazanych powyżej przesłanek, powinien był z urzędu wydać odpowiednią decyzję. Poprzestanie jedynie na lakonicznym pouczeniu nas o innym trybie prowadzenia postępowania nie wypełnia wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 13 października 2011 r. Zamiast bowiem dogłębnie zbadać sprawę pod kątem art. 66 Prawa budowlanego, organ sugeruje wszczęcie przez nich nowego postępowania. Skarżący zaznaczyli, że błędne wskazanie przez nich podstawy prawnej żądanego rozstrzygnięcia nie powinno przynieść jej negatywnych konsekwencji, ponieważ organ - zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami — ma obowiązek z urzędu ustalić stan faktyczny i również z urzędu zastosować odpowiednią podstawę prawną dla rozstrzygnięcia. Podnieśli, że z "Orzeczenia technicznego" z dnia [...] września 2008 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę budowlanego inż. A. Z. wynika, że: 1) na ścianie dylatacyjnej garażu w piwnicy widoczne jest pęknięcie pionowe na całkowitą wysokość ściany (rozwartość pęknięcia dołem 3 mm, górą 1 mm), 2) w pomieszczeniu pod tarasem występuje zawilgocenie ze śladami pleśni poziomego naroża ściany zewnętrznej nad oknami i stropu o łącznej szerokości 100 cm przez całkowitą długość pomieszczenia. Z orzeczenia wynika, że w związku z zapełnieniem przestrzeni dylatacyjnej między ścianami budynków nr [...] i [...] zaprawą budowlaną w celu zwiększenia nośności można założyć, że ściana budynku nr [...] ma grubość 12 cm. Po wypełnieniu zaprawą przestrzeni dylatacyjnej przyległe ściany budynków nr [...] i [...] zostały scalone w całość, co jest niezgodne z sztuką budowlaną, ponieważ dylatacja ma umożliwiać osiadanie każdego segmentu oddzielnie. Według skarżących aby zlikwidować zawilgocenia właściciel budynku nr [...] powinien wybudować na swoim tarasie ściankę oddzielającą tarasy, jak na tarasie budynku nr [...]. Zwrocili ponadto uwagę, ze dopiero w 2007 r., PINB w [...] przyznał, że w budynku nr [...] nie została wybudowana ściana nośna na poddaszu. Utrzymywanie tego obiektu w obecnym stanie prowadzi do zagrożenia dla ich budynku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że w przypadku stwierdzenia, po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 50 ust.1 i art.51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ) że nie ma podstaw ani do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, ani do nałożenia obowiązku doprowadzenia go do stanu poprzedniego, ani do nałożenia obowiązku dokonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to stwierdza się brak podstaw do nałożenia obowiązków (por. wyroki NSA z dnia 7 czerwca 2011r. II OSK 486/11 i z 15 listopada 2006r. dnia OSK 1344/05, inaczej wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009r. II OSK 1806/08 w którym dowodzi się konieczności umorzenia postępowania ). Podkreślić jednak trzeba, że zakończenie postępowania w ten sposób możliwe jest jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy usprawiedliwiał zastosowanie wspomnianych przepisów. W wyroku z dnia 20 maja 2011r. ( II OSK 887/10 ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednoznacznie, że uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, pozbawia organy możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nawet wówczas, gdy w ich ocenie obiekt jest w złym stanie technicznym. Nie jest bowiem dopuszczalne prowadzenie postępowania w tym trybie, w sytuacji, gdy takie postępowanie naprawcze było już prowadzone i zakończono je ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.. Sąd zaznaczył, że. przepis art. 51 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy do wydawania nakazów mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego, bowiem te kwestie reguluje art. 66 Prawa budowlanego. Ocena ta wobec treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r poz. 270 ) była wiążąca dla sądu I instancji, który w wyroku z dnia 13 października 2011r ( II SA/Lu 511/11 ) z powodów wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 7 lipca 2009r. W uzasadnieniu czytelnie wyjaśniono, że organ wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie dokonał już oceny wykonanych przez inwestora prac w kontekście ich zgodności z zatwierdzona dokumentacją techniczna, natomiast przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego stanowisko to podważa. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, ze organy nadzoru budowlanego w ogóle nie mogły rozpoznawać sprawy w oparciu o wspomniany przepis. Jest oczywiste, że przesłanki stosowania art. 51 i art. 66 są różne. Jakkolwiek odnoszą się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa, to jednak przepisy art. 50 i 51 ustawy prawo budowlane odwołują się w sposób bezpośredni do procesu inwestycyjnego, zaś norma zawarta w art. 66 służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych lecz np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną. (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz,, Gdańsk 2007, s. 197). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się wręcz, że nie można na podstawie art. 66 nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż sytuacja taka odpowiada regulacji zawartej właśnie w art.51 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010r. II OSK 1196/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Jeśli zatem w rozpoznawanej sprawie stwierdzono, że w sprawie znajduje zastosowanie jedynie art. 66 prawa budowlanego, którego przesłanki są inne niż określone w art. 51 tej ustawy organ odwoławczy powinien uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nie podawać, że sprawa podlegać będzie rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu. Jej samodzielne rozstrzyganie w oparciu o art. 66, wobec odmiennych przesłanek jego zastosowania, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 kt.1 lit. c) i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy i § 14 ust.2pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U Nr 163, oz. 1349 ze zmianami ).