II SA/Lu 36/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi E. Ś. i H. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. znak: [...] Decyzją z dnia ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia ....ustalająca dla H. i E. małżonków Ś. opłatę adiacencką w wysokości 1.056,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ś. przy ul. H., oznaczonej jako działka nr ... o pow. 911m2 po wybudowaniu i oddaniu do użytku drogi w ulicy H., C., C. i C. w Ś. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że droga ta została oddana do użytkowania w dniu 9 marca 2011r. na podstawie zawiadomienia o przyjęciu zgłoszenia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ wskazał, że działka nr ... należąca do H. i E. małżonków Ś. została wydzielona decyzją Burmistrza Miasta z dnia ...1994r. z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – na podstawie tej samej decyzji wydzielona została również działka nr ... z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną do działek nr ...., która bezpośrednio łączy się z droga publiczną – ulicą H. W wyniku budowy ulicy H. wykonano zjazd do działki nr ....w celu umożliwienia korzystania z drogi publicznej właścicielom działek nr ..., co spowodowało wzrost wartości działki nr ... Z operatu szacunkowego z dnia 29 czerwca 2012r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E. K. wynika, iż wartość przedmiotowej nieruchomości przed wybudowaniem drogi wynosiła 181.927 zł, natomiast po wybudowaniu drogi wynosi 184.569 zł - wzrost wartości nieruchomości wynosi zatem 2.642 zł. Organ ocenił, że operat został sporządzony prawidłowo, z zastosowaniem podejścia porównawczego, metody porównywania parami, przy przyjęciu do porównania z nieruchomością wycenianą nieruchomości podobnych oraz z zastosowaniem odpowiednich współczynników korygujących. Organ ustalił wysokość opłaty adiacenckiej jako 40% wzrostu wartości nieruchomości przyjmując stawkę procentową wskazaną w uchwale Rady Miasta z dnia 20 czerwca 2011r., nr IX/81/2011 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej – organ wyjaśnił, że wprawdzie w dacie stworzenia warunków do korzystania z drogi obowiązywała inna uchwała tj. z dnia 29 marca 1999r., nr IX/68/99 w sprawie ustalenia stawki procentowej stosowanej przy naliczaniu opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu i stworzeniu warunków do korzystania z dróg oraz urządzeń infrastruktury technicznej w Gminie Miejskiej, ale przewidywała ona wyższą - 50% stawkę, dlatego organ zastosował aktualną, korzystniejszą dla strony stawkę. W odwołaniu H. i E. małżonkowie Ś. podnosili, że nie wykazano, by nastąpił wzrost wartości ich działki nr ..., ponieważ nie przylega ona do żadnej drogi publicznej, zaś oni dojeżdżają do niej przez działkę nr ...., a ponadto zarzucili, że droga nie została wybudowana, ponieważ ulice H., C., C. i C. istniały już wcześniej, miały nawierzchnię żużlową i ukształtowany przebieg. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy wskazał, że samo istnienie pasa gruntu o żwirowej nawierzchni oraz jego przeznaczenie pod drogę publiczną nie oznacza, że droga istniała. Z protokołu końcowego odbioru robót budowlanych z dnia 8 grudnia 2010r. wynika natomiast, że budowa przedmiotowej drogi objęła wykonanie jezdni z kostki brukowej betonowej, chodnika z kostki brukowej betonowej, kanalizacji deszczowej z rur PCV, przykanalików deszczowych, wpustów deszczowych, latarni ulicznych i punktów świetlnych. Również z zawiadomienia o przyjęciu zgłoszenia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania z dnia 9 marca 2011r. wynika, że roboty budowlane dotyczyły budowy ulicy H., C., C. i C. wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz budową: chodników, zjazdów, odcinka sieci kanalizacji deszczowej wraz z przykanalikami, odgałęzień wodociągowych, sieci wodociągowej, odgałęzień kanalizacji sanitarnej o kanału sanitarnego, oświetlenia ulicznego na działkach nr .... położonych w Ś. Zdaniem organu odwoławczego dokumenty te świadczą o tym, że wykonane roboty budowlane stanowiły budowę drogi, a nie modernizację drogi istniejącej. Ponadto organ wyjaśnił, że wybudowana droga wraz z obiektami inżynierskimi i urządzeniami i instalacjami przylega bezpośrednio do drogi wewnętrznej stanowiącej dojazd do nieruchomości skarżących, co spowodowało wzrost wartości nieruchomości skarżących. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. i E. małżonkowie Ś. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podnieśli, że wykonane roboty budowlane stanowiły modernizację istniejących ulic, które posiadały żużlową nawierzchnię oraz wyznaczony przebieg oraz miały status dróg publicznych. Skarżący podnieśli również, że ich działka nie przylega do żadnej z tych ulic, a dojazd do niej jest możliwy przez działkę nr ... W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane bez należytego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, z naruszeniem obowiązujących przepisów procesowych tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W sprawie sporna jest podstawowa kwestia – czy wykonanie przedmiotowej inwestycji stanowiło budowę drogi, co jest konieczną przesłanką ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie bowiem z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym zgodnie z art. 143 ust. 2 - przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m.in. budowę drogi. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1). Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje ani pojęcia "budowa drogi" ani "droga" – definicje takie zawiera natomiast ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 . Nr 19, poz.115 ze zm.) stanowiąc w art. 4 pkt 17, że budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa, zaś droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2). Ustawa ta jednocześnie rozróżnia pojęcia "przebudowy drogi" i "remontu drogi" nakazując przez "przebudowę drogi" rozumieć wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (pkt 18), zaś przez "remont drogi" - wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym (pkt 19). Pojęcia te są istotne w niniejszej sprawie, gdyż skarżący podnoszą, że przedmiotowa inwestycja, od której ustalono im opłatę adiacencką była modernizacją czyli przebudową, a nie budową nowej drogi, a tylko w tym ostatnim przypadku możliwe jest ustalenie takiej opłaty. Opłata może być bowiem nałożona wtedy, gdy w wyniku określonych robót budowlanych powstaje nowa droga tj. nowe połączenie między określonymi miejscami stanowiące specyficzny rodzaj budowli tj. budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącej całość techniczno-użytkową, przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowanej w pasie drogowym albo gdy prowadzone są roboty budowlane polegające na rozbudowie lub odbudowie istniejącego już połączenia drogowego – w takim przypadku ustalenie opłaty adiacenckiej uzależnione jest od stwierdzenia odbudowy bądź rozbudowy istniejącej drogi. Ustawa nie definiuje jednak pojęć "odbudowa" i "rozbudowa" – w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przez odbudowę rozumie się wykonywanie faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2010r., II SA/Bd 669/10; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001r., II SA/Lu 892/00; wyrok NSA z dnia 29 marca 2001r., SA/Bk 852/00; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 czerwca 2010r., II SA/Sz 283/10). Z kolei przez "rozbudowę" w orzecznictwie rozumie się zmianę, powiększenie parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2010r., II SA/Bd 161/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010r., VII SA/Wa 1110/10; wyrok WSA z dnia 16 listopada 2010r., II SA/Bk 621/10). W przypadku "przebudowy" zmieniają się parametry techniczne, a przez to układ funkcjonalny obiektu, z zachowaniem przy tym "charakterystycznych parametrów" sprzed przebudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2010r., VII SA/Wa 1566/10). Aby zaś można było mówić o "remoncie" obiektu budowlanego musi istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010r., II OSK 1253/09). Nie jest natomiast remontem wykonywanie robót budowlanych, jeśli odtwarzany obiekt nie istnieje i efektem wykonania tych robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 czerwca 2011r., II SA/Bk 139/11). Remont polega na wykonaniu robót niezbędnych do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym, by nie uległ pogorszeniu z powodu eksploatacji. Za remont i modernizację nie mogą być uznane roboty, w wyniku których powstają nowe elementy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 listopada 2010r., II SA/Bk 621/10). Z powyższego wynika, że to czy dana inwestycja stanowi odbudowę, rozbudowę, przebudowę czy remont zależy od zakresu i celu wykonywanych robót budowlanych, co nierozerwalnie wiąże się z wyraźnym określeniem "przedmiotu", którego roboty te dotyczą. W odniesieniu do robót budowlanych dotyczących "drogi" ważne jest więc zarówno to jaka ta droga była przed wykonaniem tych robót – a więc czy spełniała minimalne wymogi techniczne, pozwalające uznać ją za drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i w jakim była stanie bezpośrednio przed tymi robotami, ale też w jakim celu roboty te były przy niej realizowane i jaki był zakres tych robót. Należy podkreślić, iż okoliczność, że istniejąca wcześniej droga nie spełniała wymogów technicznych pozwalających ją uznać za drogę w rozumieniu wskazanego art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, nie jest wystarczająca do przyjęcia, że "drogi" nie było i nie można przyjąć, że wykonanie następnie "na tej drodze" określonych robót budowlanych stanowi budowę (odbudowę, rozbudowę) drogi, a nie przebudowę. Skoro bowiem przebudowa drogi ma na celu podwyższenie jej parametrów technicznych i eksploatacyjnych, to nie można wykluczyć, że w wyniku tej przebudowy istniejąca "droga" spełni wymogi techniczne pozwalające uznać ją za drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W sprawie niniejszej organy w ogóle nie ustaliły jaką drogą była wcześniej ulica H., z której wykonano zjazd do drogi wewnętrznej nr ...., stanowiącej bezpośredni dojazd do nieruchomości skarżących, chociaż z operatu szacunkowego wynika, że droga ta istniała jako droga gruntowa, zaś skarżący podnosili w toku postępowania, że miała ona nawierzchnię żużlową, była zakwalifikowana w ewidencji gruntów jako droga i posiadała status drogi publicznej - bez takich ustaleń nie można jednoznacznie stwierdzić, że ulica H. zostały wybudowana od podstaw. Okoliczność, iż wykonano na niej szereg robót określonych w zawiadomieniu o przyjęciu zgłoszenia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania oraz w protokole końcowego odbioru robót budowlanych z dnia 8 grudnia 2010r. nie przesądza bowiem, że dokonano budowy tej ulicy, a nie – jak podnoszą skarżący - jej przebudowy, skoro nie wiadomo w jakim stanie ona była przed wykonaniem tych robót. Organy nie przeprowadziły w tym zakresie żadnych ustaleń, choćby z zeznań świadków – właścicieli działek położonych przy tej ulicy. Z tego powodu również nie jest dostatecznie wiarygodny operat szacunkowy – nie wiadomo na jakiej podstawie rzeczoznawca przyjął, że przedmiotowa ulica była drogą gruntową i co to oznacza. Nieuzasadnione - w świetle zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych - założenia rzeczoznawcy mogły doprowadzić do wadliwych wyliczeń – gdyby bowiem okazało się, że poprzednio ulica miała inny charakter niż droga gruntowa – to nie można wykluczyć, że inny byłby wynik operatu. Wówczas, nawet gdyby w wyniku ustaleń okazało się, że przedmiotowa inwestycja stanowiła budowę (która jest przesłanką opłaty adiacenckiej), to konieczne stałoby się sporządzenie nowego operatu uwzględniającego prawidłowo ustalony charakter ulicy sprzed inwestycji. Brak zatem należytych ustaleń, co do tego, jak wyglądała ulica H. bezpośrednio przed realizacją przedmiotowej inwestycji - czy miała chodniki, krawężniki, pas drogowy, inne urządzenia, nawierzchnię, w jakim stopniu była zniszczona czy niemożliwy był po niej ruch pojazdów – uniemożliwia prawidłową ocenę sprawy. Niemożliwe jest bowiem jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja stanowiła budowę ulicy, a nie jej przebudowę – bez porównania jej dotychczasowego stanu technicznego i sposobu wykorzystywania z celem przedmiotowej inwestycji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia opisanych okoliczności, a zatem wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o art. 200 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przeprowadzić ponownie postępowanie wyjaśniające, a następnie mając na uwadze powyższe - ocenić czy przedmiotowa inwestycja stanowiła budowę drogi, powodującą wzrost wartości nieruchomości skarżących, uzasadniającą ustalenie opłaty adiacenckiej.