II SA/Lu 360/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi Z.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. przyznaje [...] R. R. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście złotych) tytułem kosztów uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Z. K. wniósł skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "organem odwoławczym") z dnia [...], Nr [...] uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "organem I instancji") z dnia [...], Nr [...] i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Z akt administracyjnych oraz twierdzeń stron postępowania zawartych w pismach procesowych wynika, że organ I instancji działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3, ust. 2, ust. 3 i ust. 5 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – zwaną dalej "ustawą Prawo budowlane") po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej rozbudowy stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] zlokalizowanej na wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. S. [...] w L. postanowieniem z dnia z dnia [...], Nr [...] wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] na dachu budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] w L., które są wykonywane przez P. T. C. Sp. z o.o. przy Al. J. 181 w W. na podstawie zgłoszenia zamiast na podstawie pozwolenia na budowę oraz zobowiązał inwestora do zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych i nałożył na P. T. C. Sp. z o.o. przy Al. J. 181 w W. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Organ I instancji uzasadniając powyższe postanowienie podniósł, że P. T. C. Sp. z o.o. przy Al. J. 181 w W. (zwanej dalej "inwestorem") w dniu 20 czerwca 2007 r. złożyła do Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta pismo zatytułowane "zgłoszenie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę dotyczące robót budowlanych polegających na rozbudowie istniejącej na budynku przy ul. S. [...] w L. stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] wraz z remontem instalacji elektrycznej" potraktowane przez organ I instancji jako wniosek. W związku z tym, że inwestor nie dołączył do zgłoszenia wszystkich dokumentów potwierdzających jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ administracji architektoniczno–budowlanej pismem z dnia 17 lipca 2007 r., Nr AB.IV.AM.7335-249/07 wezwał inwestora do uzupełnienie w terminie 7 dni zgłoszenia o brakujące dokumenty. Inwestor nie otrzymawszy sprzeciwu uznał, że dokonane zgłoszenie jest skuteczne i po przejęciu w dniu 5 października 2007 r. placu budowy od Spółdzielni Mieszkaniowej im. W.Z. N. przystąpił do realizacji inwestycji. Zdaniem organu I instancji planowany zakres robót budowlanych, dotyczący rozbudowy stacji nie kwalifikował się do dokonania zgłoszenia, lecz do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto w wyniku czynności kontrolnych, przeprowadzonych w dniu 10 stycznia 2008 r. stwierdzono, że roboty konstrukcyjno–budowlane związane z rozbudową stacji telefonii cyfrowej sieci [...] na budynku mieszkalnym przy ul. S. [...] w L. zostały wykonane, a do całkowitego ich zakończenia pozostało jedynie zamontowanie stacji i wykonanie remontu instalacji elektrycznej. Z tych powodów, zdaniem organu I instancji, w celu usunięcia mających w sprawie miejsce naruszeń przepisów prawa, zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Okoliczności te w ocenie organu I instancji czynią zasadnym rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu z dnia [...], Nr [...]. Od postanowienia powyższego zażalenie wniósł inwestor oraz skarżący. Inwestor w swoim zażaleniu zarzucił organowi I instancji, że wydając postanowienie naruszył on art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) i c) ustawy Prawo budowlane przez uznanie że rozbudowa stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] na dachu budynku przy ul. S. [...] w L. winna być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę zamiast na podstawie zgłoszenia oraz art. 9 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej "k.p.a.") przez brak udzielenia inwestorowi informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania robót budowlanych (art. 9 k.p.a.) i brak wyjaśnienia inwestorowi zasadności przesłanek, którymi kierował się organ I instancji wstrzymując roboty budowlane (art. 11 k.p.a.). Uzasadniając zażalenie, inwestor przytoczył treść art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. wskazując, że organ I instancji poprzestając w zaskarżonym postanowieniu na stwierdzeniu, iż "...planowany zakres robót budowlanych dotyczący rozbudowy stacji nie kwalifikował się do dokonania zgłoszenia, lecz do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę" nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. pomijając wyjaśnienie, jakie okoliczności w jego ocenie przesadzają o konieczności uzyskania w przedmiotowej sprawie pozwolenia na budowę, co czyniłoby dokonane zgłoszenie bezskutecznym. Inwestor podniósł także, że niewskazanie tych okoliczności w istocie uniemożliwia mu właściwą ocenę postanowienia organu I instancji i skuteczną z nim polemikę. Ponadto inwestor podniósł, że w jego ocenie zakres robót budowlanych powinno oceniać się na podstawie złożonego wraz ze zgłoszeniem projektu budowlanego, nie zaś na podstawie treści zgłoszenia. Treść dołączonego do zgłoszenia projektu jednoznacznie wskazuje – zdaniem inwestora – że zakres zgłoszonych robót budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę a opisane w nim roboty budowlane realizowane mogą być w oparciu o zgłoszenie. Na potwierdzenie swojego stanowiska inwestor powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 666/07. Skarżący natomiast w swoim zażaleniu zarzucił zaś organowi I instancji, że wydając postanowienie z dnia [...], Nr [...] nie uwzględnił obowiązku uzupełnienia przez inwestora złożonego zgłoszenia o zgodę pozostałych współwłaścicieli budynku przy ul. S. [...] w L., który to obowiązek jest niezbędny do realizacji robót budowlanych. Ponadto skarżący podniósł, że planowane przez organ I instancji postępowanie naprawcze może doprowadzić do – jak ujęto to w zażaleniu – "mocy sprawczej" art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane lub pozbawić współwłaścicieli budynku przy ul. S. [...] w L. ich praw i naruszyć art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu obu zażaleń postanowieniem z dnia [...], Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 144 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił w całości postanowienie organu I instancji i przekazał temuż organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji uzasadniając swoje postanowienie nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W szczególności uzasadnienie to nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisu wskazującego na naruszenie art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy jak i z ustaleń poczynionych w dniu 10 stycznia 2008 r. nie wynika, na jakiej podstawie organ I instancji przyjął, że wykonane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę. Ponadto w ocenie organu odwoławczego organ I instancji przyjmując, że roboty konstrukcyjno – budowlane zostały zakończone, nie odniósł się do projektu budowlanego dołączonego przez inwestora do zgłoszenia. Z tych powodów organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie udowodnił, że w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się zaś do zarzutów zażalenia skarżącego organ odwoławczy wskazał, że stosowanie przepis art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane doprowadzić ma wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa administracyjnego a nie cywilnego. Dlatego w przypadku naruszenia prawa własności pokrzywdzeniu dochodzić mogą swoich praw tylko w toku postępowania przed sądem powszechnym. W odpowiedzi na powyższe postanowienie Z. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W obszernych wywodach skargi jej autor zwrócił uwagę na to, że uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego pomija fakt naruszenia – zdaniem autora skargi - art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowiącego między innymi, że do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05 autor skargi wywodzi, że brak zgody choćby jednego z właścicieli na prowadzenie robót budowlanych wyklucza możliwość udzielenia pozwolenia na budowę. W dalszej części skargi jej autor zwraca uwagę na to, że inwestor pismem Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta z dnia 17 lipca 2007 r., Nr AB.IV.AM.7335-249/07 poinformowany został o brakach formalnych złożonego przez siebie zgłoszenia i konieczności ich usunięcia jak i o skutkach ich nieusunięcia w terminie zakreślonym w tym piśmie. Inwestor nie ustosunkowując się do tego pisma, zignorował je, aby skorzystać z dogodnych dla jego poczynań postanowień art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zapominając o tym, że trzydziestodniowy okres milczenia został przerwany. Autor skargi w jej uzasadnieniu wskazał także na to, że obowiązek posiadania oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyduje o tym, że roboty budowlane wymagające zgłoszenia mogą być wykonywane tylko przez podmiot posiadający uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego organ I instancji powinien nakazać uzupełnić złożone zgłoszenie o zgodę pozostałych współwłaścicieli budynku lub jeżeli nie należy to do jego kompetencji, prowadzić postępowanie zgodnie z art. 49b ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy. W dalszej części uzasadnienia skargi jej autor porównuje zakres robót budowlanych objętych zgłoszeniem inwestora do postanowień umowy najmu zawartej pomiędzy inwestorem a bliżej niesprecyzowanym w skardze podmiotem, która dotyczy zasad korzystania przez inwestora z budynku przy ul. S. [...] w L. Kończąc uzasadnienie skargi jej autor konkluduje, że w przedmiotowej sprawie doszło do zawłaszczenia dachu budynku przy ul. S. [...] w L. przez inwestora z pogwałceniem przepisów ustawy Prawo budowlane, zasad sprawiedliwości społecznej i świętego prawa własności w imię korzyści jednostki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i ponadto wyjaśnił, że niezasadny jest podniesiony w skarze zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez niewskazanie przez organ odwoławczy na konieczność uzupełnienia złożonego przez inwestora zgłoszenia o zgodę pozostałych współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych. W sprawie zaistniały bowiem przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego okoliczności stanowiące przesłankę do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. W odpowiedzi na skargę podniesiono także, że wykonanie robót budowlanych na podstawie przyjętego wadliwie przez właściwy organ zgłoszenia stanowi przypadek określony w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co z kolei obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 – 3 ustawy Prawo budowlane. Żądanie włączenia do postępowania zgody wszystkich współwłaścicieli w toku postępowania prowadzonego w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane nie jest możliwe. Enumeratywne wyliczenie przyczyn wstrzymania robót budowlanych wyłącza możliwe wstrzymania tychże robót z innych przyczyn choćby te były istotne. Dochodzenie zaś roszczeń współwłaściciela w związku z ewentualnym naruszeniem wymogu zgody na wykonanie czynności przekraczających zwykły zarząd możliwe jest wyłącznie przed sądem powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpatrując sprawę, zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowienia) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obejmuje wszystkie a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. W zakresie tak ustalonej kognicji Sąd stwierdził iż skarga jest zasadna, ale z przyczyn innych niż te, które zostały w niej podniesione. Uchybienia organu odwoławczego, występujące w przestrzeganiu mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 10 § 1 k.p.a., art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a., bezpośrednio skutkują koniecznością usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Pierwsze ze stwierdzonych w niniejszej sprawie uchybień organu odwoławczego dotyczy naruszenia przez ten organ w toku postępowania odwoławczego art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Stosownie do unormowania art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranego materiału oraz zgłoszonych żądań. Z przepisu tego wynika obowiązek organu administracji publicznej do zapewnienia każdemu podmiotowi, któremu przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego, w tym także w stadium postępowania odwoławczego (por. teza druga wyroku NSA OZ we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2294/95 – Lex nr 26789). Jak zaś ustalił Skład Orzekający w niniejszej sprawie na podstawie akt administracyjnych dokumentujących przebieg postępowania odwoławczego w toku tego postępowania zaskarżone postanowienie organu odwoławczego nie zostało doręczone M. A. C. (k. 18 do 53 akt administracyjnych organu odwoławczego), która biorąc pod uwagę wykaz współwłaścicieli budynku położonego przy ul. S. [...] w L. (k. 39 akt administracyjnych organu I instancji) posiada interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., uprawniający ją do czynnego udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonym postanowieniem i tym samym, której w związku z tym przysługuje status strony postępowania administracyjnego, w którym zapadło zaskarżone postanowienie. Niedoręczenie M. A. C. zaskarżonego postanowienia pozbawiło ją prawa do jego zaskarżenia a zarazem prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego, czym naruszono dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie względem M. A. C. Nadmienić również należy, że na ocenę skutku powyższego uchybienia nie ma wpływ stwierdzona przez Skład Orzekający pomyłka organu odwoławczego polegająca na przekręceniu imienia M. A. C. z M. A. na M. Pośród zwrotnych potwierdzeń odbioru zaskarżonego postanowienia przez strony kontrolowanego w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym postępowania administracyjnego brak jest bowiem zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonego postanowienia przez M. C. (k. 18 do 53 akt administracyjnych organu odwoławczego). Stosownie do unormowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uchybienie powyższe stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Drugie z uchybień organu odwoławczego, stwierdzonych w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym polega na wadliwym zastosowaniu art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i niezastosowaniu art. 136 k.p.a. Przechodząc do rozważań nad powyższym uchybieniem stwierdzić należy, że przepisy k.p.a. nie regulują całościowo postępowania zażaleniowego, odsyłając na mocy art. 144 k.p.a. do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. Jednym z przepisów k.p.a. dotyczącym odwołania i mającym zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym jest art. 138 k.p.a. regulujący rodzaje decyzji odwoławczych i art. 136 k.p.a. normującego uzupełniające postępowanie dowodowe. Odpowiednie stosowanie art. 138 k.p.a. w postępowaniu zażaleniowym oznacza, że organ odwoławczy w tym postępowaniu ma kompetencje merytoryczno – reformatoryjne oraz kompetencje kasacyjne. Tak więc po rozpoznaniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy będzie mógł między innymi uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę, będącą przedmiotem zaskarżonego postanowienia, do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdy wystąpią przesłanki zawarte w art. 138 § 2 k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 6., Wydawnictwo C.H. Beck, s. 612). Zgodnie z będącym podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (w postępowaniu zażaleniowym postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tym samym dyspozycja normy prawnej zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. będzie mogła być stosowana jedynie wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymagać będzie uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. postanowienie NSA OZ w Lublinie z dnia 16 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 1292/97 – Lex nr 34903). Jedynie bowiem potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części daje podstawę do wydania postanowienia kasacyjnego przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2001 r., sygn. akt I SA 750/2000 - LexPolonica nr 355215). Stosowanie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. związane jest ze stosowaniem art. 136 k.p.a. Przepis ten daje organowi odwoławczemu uprawnienie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania odwoławczego z tym, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzane na podstawie art. 136 k.p.a. może jedynie zmierzać do uzupełnienia materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji. Stosowanie art. 136 k.p.a. ograniczone jest przesłanką stosowania art. 138 § 2 k.p.a. czyli uzupełniające postępowanie dowodowe może być przeprowadzone jedynie wówczas, gdy nie będzie to prowadzić do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w całości lub w znacznej części stanowiłoby bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podsumowując powyższe rozważania dotyczące stosowania art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. stwierdzić należy, że organ administracji publicznej może zastosować art. 138 § 2 k.p.a. jedynie wówczas, gdy istnieją przesłanki wykluczające zastosowanie art. 136 k.p.a. Tak więc organ odwoławczy zamierzając stosować art. 138 § 2 k.p.a. powinien wykazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które stosowanie do unormowania art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać wskazanie podstawy prawnej i jej wyjaśnienie, prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy uchylając postanowienie organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania a więc stosując art. 138 § 2 k.p.a. nie rozważył czy istnieją przesłanki jego stosowania a zarazem czy w sprawie istnieją przesłanki zastosowania art. 136 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera żadnych rozważań na temat tego czy prawidłowe rozstrzygniecie sprawy zakończonej w pierwszoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...] wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznym zakresie, co uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i dlaczego niewystarczające jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, a więc dlaczego wykluczone jest stosowanie art. 136 k.p.a. Brak tego typu rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dowodzi, że kwestia zastosowania w niniejszej sprawie art. 136 k.p.a. pozostała poza procesem decyzyjnym stosowania prawa będącym udziałem organu odwoławczego zaś zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było wadliwe gdyż proces decyzyjny organu odwoławczego, który doprowadził go do wydania zaskarżonego postanowienia nie objął w istocie tego czy w sprawie zachodzą przesłanki jego stosowania. Naruszenie zaś przez organ odwoławczy art. 144 k.p.a. w ocenie Składu Orzekającego polega na tym, że przepis ten stanowiąc o odpowiednim stosowaniu do postępowania zażaleniowego przepisów dotyczących odwołań, nie daje podstawy przy stosowaniu przepisu art. 138 § 2 k.p.a. do pominięcia jego przesłanki, to jest stwierdzenia, że prawidłowe rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznym zakresie, co biorąc pod uwagę uzasadnienie zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy uczynił. Ponieść także należy, że – w ocenie Składu Orzekającego w niniejszej sprawie – rozważenie przez organ odwoławczy czy w sprawie ma zastosowanie art. 136 k.p.a. i tym samym czy istnieją przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym postanowieniem. Gdyby bowiem organ odwoławczy rozważając możliwość zastosowania art. 136 k.p.a. stwierdził, że istnieją przesłanki do jego zastosowania, nie zdecydowałby się na zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych powodów Skład Orzekający uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. Trzecie z uchybień, które w niniejszej sprawie stwierdził Skład Orzekający polega na naruszeniu art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Artykuł 15 k.p.a. statuuje w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności tego postępowania. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą NSA przyjmuje się, że istota dwuinstancyjności polega na dwukrotnym merytorycznym rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zadaniem organu odwoławczego nie jest zatem kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań stron w tym tych zgłoszonych w odwołaniu czy zażaleniu i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia (por. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Łodzi z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA/.Łd 112/98 – Lex nr 37240; wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 2058/97 – Lex nr 48725; wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97 – Lex nr 43276; wyrok NSA OZ w Katowicach z dnia 20 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1050/96 – Lex nr 31879; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 – ONSA 1997, nr 1, poz. 35; teza druga wyroku NSA OZ w Lublinie z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98 – Lex nr 34147; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97 – Lex nr 48234; wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 1056/97 – Lex nr 34906). Mając na względzie unormowanie art. 15 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu zażaleniowym stosując art. 138 § 2 k.p.a. ma za zadanie ponownie, niezależnie od organu I instancji rozpoznać całość sprawy objętej zaskarżonym postanowieniem i ustosunkować się do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu jako do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zasady tej nie zmienia art. 144 k.p.a. gdyż art. 15 k.p.a. znajduje zastosowanie do każdego stadium postępowania administracyjnego i każdej jego formy. Jak ustalił natomiast Skład Orzekający w wyniku porównania uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i zażaleń inwestora i skarżącego, organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu inwestora i jednego zarzutu podniesionego w zażaleniu skarżącego pomijając drugi z zarzutów, wskazujący na naruszenie przez organ I instancji art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polegające – według skarżącego - na nienakazaniu przez organ I instancji w wydanym przezeń w niniejszej sprawie postanowieniu uzupełnienia wniosku inwestora o zgodę pozostałych współwłaścicieli budynku położonego przy ul. S. [...] w L. na planowane przez inwestora w tym budynku roboty budowlane. Oceny wpływu tego uchybienia na legalność zaskarżonego postanowienia nie zmienia fakt odniesienia się do tego zarzutu przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Zarzuty zażalenia dotyczą bowiem kwestii, które strona wnosząca zażalenie uważa za istotne dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie i dlatego ustosunkowanie się do nich powinno być zamieszczone w rozstrzygnięciu a nie w innym piśmie (por. wyrok NSA OZ w Krakowie z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Kr 879/97 – Lex nr 33392). Brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przez organ odwoławczy do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie nie objął przeprowadzonym przez siebie procesem decyzyjnym, który doprowadził go do ukształtowania treści zaskarżonego postanowienia wszystkich okoliczności, które w ocenie stron tego postępowania są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy tak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jak i odwoławczym. Tym samym naruszył art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. Także i to uchybienie organu odwoławczego w ocenie Składu Orzekającego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w której podjęto zaskarżone postanowienie. Nie można bowiem wykluczyć, że rozważając zasadność zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy doszedłby do innej konkluzji, niż ta którą zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a tym samym wydałby inne rozstrzygnięcie w sprawie. Czwarte z uchybień stwierdzonych przez Skład Orzekający polegające na naruszeniu przez organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia art. 126 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., stanowi konsekwencję uchybienia drugiego i trzeciego. Stosownie do unormowania art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio między innymi przepisy art. 107 § 2 – 5 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznała udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Tak więc uzasadnienie powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych uznanych za udowodnione i dowodów, na których się oparto przyjmując, że okoliczności te są udowodnione jak i okoliczności, których nie uznano za udowodnione i dowodów, których nie obdarzono wiarą oraz wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przy czym żądania i twierdzenia stron podnoszone w trakcie postępowania administracyjnego traktowane powinny być jak okoliczności faktyczne podlegające ocenie w toku postępowania administracyjnego. Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zastosowania jego podstawy prawnej oraz nieodniesienie się w nim do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniach narusza przepis art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., co w ocenie Składu Orzekającego w niniejszej sprawie przesądza o wadliwości zaskarżonego postanowienia, stanowiącej uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena wpływ uchybienia art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. na wynik sprawy nie może być dokonywana w oderwaniu od oceny wpływu uchybień art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. na wynik sprawy, gdyż wadliwości związane ze stosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. oraz art. 15 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. dotyczą bezpośrednio treści uzasadnienia. Skoro bowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie nosi śladów rozważań dotyczących stosowania art. 136 k.p.a., przesłanek stosowania art. 138 § 2 k.p.a. czy odniesienia do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane świadczy to z jednej strony, że rozważania takie nie były udziałem organu odwoławczego a z drugiej strony, że nie znalazły się one w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, choć tam powinny się znaleźć. A skoro uchybienia organu odwoławczego polegające na niezastosowaniu art. 136 k.p.a. i wadliwym zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. mogą mieć wpływ na wynik sprawy, to taki sam wpływ będzie miało niezamieszczenie rozważań na temat ich stosowania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uzasadnienie stanowi bowiem odzwierciedlenie przebiegu procesu decyzyjnego, który doprowadził organ decyzyjny do określonej treści decyzji stosowania prawa. Piątym i ostatnim uchybieniem stwierdzonym w rozpoznawanej sprawie przez Skład Orzekający jest naruszenie przeze organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia art. 12 § 1 k.p.a. Artykuł 12 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej tak do szybkiego jak i wnikliwego załatwienia sprawy. Nierozważenie przez organ odwoławczy czy w sprawie zastosowanie będzie miał art. 136 k.p.a. i tym samym nazbyt automatyczne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów poniesionych we wniesionych w sprawie zażaleniach jak i to, że uchylając postanowienie organu I instancji organowi odwoławczemu umknęło, że w ramach postępowania odwoławczego organ I instancji nie zapewnił czynnego udziału w postępowaniu M. P. i M. A. C., którym nie doręczono zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego i wydanego w sprawie postanowienia organu I instancji świadczy o tym, że organ odwoławczy nie rozpoznał niniejszej sprawy wnikliwie, co nakazuje mu dyspozycja art. 12 § 1 k.p.a. W ocenie Składu Orzekającego brak wnikliwości w załatwianiu sprawy zawsze będzie miał wpływ na jej wynik. Jedynie bowiem wnikliwa ocena okoliczności faktycznych sprawy i mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa doprowadzić może między innymi do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. W świetle poczynionych powyżej ustaleń i wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł uznać, że zaskarżone postanowienie nie narusza niezastosowanego przy jego wydawaniu przepisu prawa to jest art. 136 k.p.a. oraz zastosowanych przepisów prawa, to jest art. 10 § 1 k.p.a., art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. w związku, z czym działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zapewni w nim udział wszystkim jego stronom, a kształtując treść rozstrzygnięcia kończącego postępowanie zażaleniowe rozważy zastosowanie art. 136 k.p.a. i tym samym czy istotnie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Da następnie temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie zażaleniowe. Ponadto ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy rozważy zasadność wszystkich zarzutów podniesionych we wniesionych w sprawie zażaleniach i ustosunkuje się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 3 oraz § 19 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).