II SA/Lu 370/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu I. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., znak: [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania W. J. i L. J. - na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i art. 3 ust. 1 pkt 3, 6 i 19, art. 26 ust. 1 i 2, ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797), dalej jako "u.o." – uchyliło decyzję z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] wydaną przez Wójta Gminy N. D. w przedmiocie nakazania W. J. i L. J. jako właścicielom działki nr ewid. [...] w miejscowości B. i posiadaczom odpadów, usunięcie zgromadzonych na niej opadów o kodach 17 01 07 (zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia, innych niż wymienione w 170106) oraz 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 170503), w ilości [...] Mg oraz 17 03 02 (mieszanki bitumiczne, inne niż wymienione w 170301) w ilości [...] Mg, zdeponowanych na działce o nr ewid. [...] w miejscowości B., poprzez ich usunięcie z powierzchni ziemi i przekazanie podmiotowi posiadającemu zezwolenie na zbieranie odpadów, w zakreślonym terminie - i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ I instancji uznał, że odpady są składowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym. W odwołaniu zobowiązani zarzucali, że organ wadliwie zakwalifikował substancje nawiezione na ich działkę jako odpady, mimo że substancje te służą do wyrównania terenu na działce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło odwołanie stwierdzając, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej Kolegium przedstawiło następującą argumentację: Zgodnie z przepisem art. 26 ust. 1 u.o. - posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, zaś w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami - art. 26 ust 2 u.o. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. "Pozbywać się" oznacza uwalniać się od czegoś niepotrzebnego, niepożądanego, od czegoś, dla czego nie można znaleźć już zastosowania. "Pozbycie się" rozumiane jest jako przekazanie przedmiotu innemu podmiotowi, który będzie ten przedmiot wykorzystywał w sposób zasadniczo odmienny od pierwotnego, a w razie wątpliwości, czy dany przedmiot jest odpadem wskutek zmiany sposobu jego użytkowania, należy mieć na względzie ogólne cele postępowania z odpadami - ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju i wobec tego indywidualizować badanie przesłanki "pozbycia się" ze względu na negatywne oddziaływanie tego sposobu użytkowania na człowieka lub środowisko (por. wyrok NSA z 9 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1071/11). O uznaniu danego przedmiotu za odpad decyduje co do zasady wola posiadacza (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1081/07). Kolegium podkreśliło, że zastosowanie przepisu z art. 26 ust. 2 u.o. wymaga ustalenia, że na terenie nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów znajdują się odpady oraz że spełniona została chociaż jedna z przesłanek negatywnych, a więc: odpady nie mogą lub nie mogły zostać wykorzystane zgodnie z przypisaną im prawem metodą odzysku; lub odpady nie mogą lub nie mogły zostać wykorzystane na potrzeby własne; lub też ilość odpadów uniemożliwiała ich bezpiecznie wykorzystanie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1493/18). W sytuacji gdy osoba podnosi, że zgromadzone odpady wykorzysta na cele własne, powinien zbadać, czy rzeczywiście istnieje możliwość ich odzysku (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 1091/09). Obowiązkiem organu jest więc wyjaśnienie, czy rzeczywiście po stronie posiadaczy zgromadzonych substancji istniał lub aktualnie istnieje zamiar ich wyzbycia jako odpadu lub też wykazanie, że okoliczności sprawy pozwalały organowi na przyjęcie, że taka kwalifikacja jest zasadna (zob. wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1337/07). Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i wyjaśnień skarżących, substancjom, których dotyczy decyzja organu I instancji, nie można było automatycznie przyznać cech odpadów. Na nieruchomościach skarżących zgromadzono substancje w postaci gleby i ziemi oraz inne substancje, które służą zagospodarowaniu nieruchomości stron postępowania i które zostały przez strony wykorzystane. Organ I instancji nie wyjaśnił jednak, jaki był zasadniczy cel umieszczenia przez L. i W. J. tych substancji na spornej nieruchomości. Organ pominął, że od 24 stycznia 2016 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016r., poz.93), dalej jako "rozporządzenie", które określa ilości odpadów dopuszczone do wykorzystania przez osoby fizyczne. Zgodnie z tym rozporządzeniem, możliwe jest przyjmowanie przez osobę fizyczną substancji do utwardzania terenu nieruchomości według wynikających z rozporządzenia wartości maksymalnych. Stosownych wyliczeń w tym zakresie w toku przeprowadzonego przez organ postępowania jednak zabrakło. L. i W. J. konsekwentnie dowodzą, że część materiałów posłużyła do wykonania dojazdu na działkach oraz zagospodarowania terenów zielonych; ponadto część substancji należy do innego posiadacza, którym jest M. J.. Organ I instancji powinien wyjaśnić, czy rzeczywiście przedmiotowe substancje mają służyć do utwardzenia terenu, czy też mają być wykorzystane przez skarżących do innych prac, sam fakt, że mieszczą się one w katalogu odpadów nie oznacza automatycznie, że stanowią odpady; konieczne jest ustalenie, czy ich posiadacze mają wolę ich wyzbycia się. Organ I instancji powinien też uwzględnić ustalenia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy N. z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] o odmowie nakazania L. J. i W. J. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie I. W., reprezentowana przez radcę prawnego Ł. W. – L. zarzucała wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie raportu geotechnicznego, pisma Inspekcji Ochrony Środowiska z [...] maja 2019 r., pisma L. i W. J. z [...] listopada 2020 r., faktury VAT nr [...], a także poprzez błędną ocenę dowodów, w tym protokołów oględzin z [...] listopada 2020 r., z [...] października 2020 r., z [...] czerwca 2019 r., polegającą na przyjęciu, że część spornych substancji należy do innego posiadacza tj. do M. J. oraz że L. i W. J. mają wolę wyzbycia się spornych substancji, choć zdaniem skarżącej, dowody jednoznacznie potwierdzają, że takiej woli oni nie mają. Zarzuciła także naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego z decyzji Wójta Gminy N. D. z dnia [...] lutego 2019 r., wydanej w postępowaniu [...] oraz analizy możliwości zastosowania do stanu faktycznego sprawy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy wydania decyzji merytorycznej i zastosowania art. 2 pkt 3 u.o.; błędne było również - w ocenie skarżącej - stwierdzenie przez organ odwoławczy, że o uznaniu danej substancji za odpad decyduje wola posiadacza, gdyż w świetle art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. odpadem jest przedmiot, do którego pozbycia się podmiot jest zobowiązany (w szczególności na mocy ustawy). W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy zaniechał poczynienia własnych ustaleń faktycznych sprawy i rozpatrzenia sprawy, a uchylenie decyzji organu I instancji było nieuzasadnione, gdyż organ odwoławczy mógł samodzielnie dokonać ustaleń i oceny prawnej sprawy. Podstawą uchylenia decyzji organu I instancji było bowiem: 1) konieczność dokonania kwalifikacji substancji wymienionych w decyzji jako odpadów zależnie od tego, czy ich posiadacze mieli zamiar ich wyzbycia się ich; 2) konieczność wyjaśnienia jaki był zasadniczy cel zdeponowania tych substancji na działce L. i W. J.; 3) konieczność wyliczenia, czy poszczególne rodzaje spornych substancji przekraczają maksymalne ilości, jakie osoba fizyczna może poddać odzyskowi na potrzeby własne zgodnie z rozporządzeniem; 4) konieczność rozstrzygnięcia, czy część spornych substancji należy do innego posiadacza tj. do M. J.. Skarżąca podniosła, że okoliczności te mógł ustalić organ odwoławczy bez potrzeby uchylania decyzji organu I instancji. Przede wszystkim, jej zdaniem, istniały przesłanki do uznania spornych substancji za odpady. Biegły mgr inż. A. G. wyraźnie stwierdził, że na działce oznaczonej nr [...] znajdują się substancje będące odpadami o następujących kodach: 17 01 07 - "zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06"; 17 05 04 - "gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03"; 17 03 02 - "mieszanki bitumiczne, inne niż wymienione w 17 03 01". W raporcie geotechnicznym jednoznacznie stwierdził, że jest to "materiał nasypowy o pochodzeniu wyraźnie obcym", co oznacza – zdaniem skarżącej – że nie pochodzi on z nieruchomości W. i L. J.. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 3 u.o. - przepisów tej ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, (wyłącznie) pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty – to zaś oznacza, że ustawę o odpadach stosuje się do ziemi i gleby, jeśli zostały pozyskane w wyniku robót budowlanych prowadzonych na innej nieruchomości, a zatem ustawa ta ma zastosowanie w niniejszej sprawie. W piśmie z [...] maja 2019 r., Inspektor Ochrony Środowiska (IOŚ) wskazał, że: "W trakcie oględzin stwierdzono, że na części nieruchomości znajdowała się pryzma odpadów ziemi wymieszanej z gruzem, jak również pryzmy piachu i kruszywa. Dodatkowo stwierdzono, że teren działki w północno-wschodniej części został podwyższony przez nawiezienie odpadów w postaci odpadów gleby wymieszanej z drobnym gruzem. Teren był wyrównany, nie był porośnięty trawą (...) Teren podwyższono o ok. 1 m w stosunku do poziomu terenu nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością nr [...] od strony wschodniej (...) Ponadto stwierdzono, że za budynkami gospodarczymi z tyłu posesji znajdowały się odpady gruzu budowlanego i ceglanego oraz ceramiki budowlanej, wymieszane z ziemią, niewielką ilością folii. Obok pryzmy znajdowały się ślady po spaleniu odpadów (możliwe spalanie tworzyw sztucznych)". Z powyższego – zdaniem skarżącej - jednoznacznie wynika, że powyższe materiały zostały uznane przez IOŚ za odpady w rozumieniu u.o., o czym ponadto wprost świadczy pouczenie skierowane do organu o treści art. 26 u.o., w przytoczonym piśmie IOŚ wskazał także, że "z informacji przekazanej przez W. J. i L. J. wynika, że odpady ziemi wymieszanej z gruzem zostały nawiezione na teren ww. nieruchomości przez właścicieli za pomocą ciągnika, jak również transportem zewnętrznym. Nie wskazano dokładnego źródła pochodzenia nawiezionych odpadów ziemi i gruzu, a jedynie informację, że zostały pozyskane z ogłoszeń". Zdaniem skarżącej, oświadczenie to (co do pochodzenia spornych substancji) jako złożone wcześniej, zasługuje na walor wiarygodności w przeciwieństwie do oświadczeń złożonych w toku niniejszego postępowania w piśmie z [...] stycznia 2021r. Obecnie państwo [...] wyjaśnili, że "odpady z betonu, gruzu ceglanego, materiały ceramiczne pochodzą z remontów budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych, jak również z nieistniejącej już stodoły", "wszystkie pozostałości po remontach zostały wykorzystane do wyrównania terenu na naszej działce", "oprócz gruzu z budynków znalazły się tam ziemia wymieszana z kamieniami, ponieważ od wielu lat droga dojazdowa do posesji była utwardzana właśnie takim materiałem", "obecnie na podwórku naszej posesji jest ułożona kostka brukowa, która potrzebowała specjalistycznego podłoża, dlatego musieliśmy gruz z ziemią gromadzony od kilkudziesięciu lat stamtąd zabrać i zdeponowany on został z przodu budynku mieszkalnego, tj. w dole". Wyjaśnienia te wskazują na zupełnie inne pochodzenie odpadów, niż wskazane w 2019 r. przed IOŚ, a więc budzą wątpliwości, do czego organ odwoławczy powinien się odnieść i we własnym zakresie tę kwestię ustalić. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy błędnie też przyjął, że o możliwości uznania danych substancji za odpad decyduje wola wyzbycia się tej substancji. Pogląd taki – jej zdaniem - jest sprzeczny z literalnym brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., który stanowi, że pod pojęciem odpadu rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Niezależnie od tego, odpady w postaci ziemi i gruzu były przyjmowane przez małżonków J. od innych podmiotów, które niewątpliwie miały zamiar wyzbycia się tych odpadów, skoro podmioty te ogłaszały chęć oddania gruzu lub odpowiadały na ewentualne ogłoszenia małżonków J. w tym przedmiocie. Skarżąca ponadto podkreśliła, że organ odwoławczy powinien na podstawie art. 136 k.p.a. uzupełnić postępowanie stosując przepisy rozporządzenia. Organ dysponuje bowiem podanymi przez biegłego kodami odpadów, a więc mógł ocenić, na jakie potrzeby (własne) i w jakiej (dopuszczalnej) ilości odpady te mogą być wykorzystane, a w konsekwencji ocenić, czy i w jakiej części rzeczywiście mogły one być, zgodnie z przepisami, na własne potrzeby zagospodarowane. Jednocześnie skarżąca samodzielnie w sprzeciwie przedstawiła taką analizę. Wynika z niej, że gdy chodzi o odpady o kodzie 17 01 07, to zgodnie z rozporządzeniem mogą być one przeznaczone na potrzeby własne do utwardzania powierzchni, budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. W przypadku utwardzania powierzchni dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia: 0, ,2 [...] utwardzanej powierzchni, a w przypadku budowy fundamentów lub użycia jako podsypki pod posadzki na gruncie: 0,1 [...] fundamentu. Z kolei odpady o kodzie 17 05 04 mogą być przeznaczone do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia: [...] [...] utwardzanej powierzchni. Skarżąca stwierdziła, że oba rodzaje odpadów nie spełniają tych warunków, ponieważ nie pozwala na to ich ilość - [...] Mg (ton) i z materiału dowodowego wynika, że odpady te nie zostały przeznaczone ani na utwardzenie powierzchni, ani pod budowę fundamentów, ani podsypki pod posadzki. Natomiast, gdy chodzi o odpady o kodzie 17 03 02, to w świetle rozporządzenia osoba fizyczna nie może ich poddać odzyskowi na potrzeby własne - z akt natomiast wynika, że małżonkowie J. posiadają [...] Mg (tony) takich odpadów. Skarżąca jednocześnie zauważyła, że biegły w raporcie uznał dwie pryzmy kruszywa budowlanego zdeponowanego na działce [...] za materiał budowalny, dlatego prawidłowo nie zostały one objęte decyzją organu I instancji. Dla zobrazowania skali ilości nawiezionych odpadów skarżąca wskazała, że do nawiezienia/wywiezienia odpadów sklasyfikowanych jako 17 01 07 oraz 17 05 04 w ilości [...] Mg potrzeba aż blisko [...] ciężarówek. Nawiezienie tak ogromnej ilości odpadów na działce [...] spowodowało istotne zróżnicowanie poziomów terenu w stosunku do działki sąsiedniej (skarżącej) - różnica poziomów terenu sięga 0,8 m, co wynika ze zgromadzanych dowodów. Tak ogromne ilości nawiezionego gruzu jednoznacznie i w sposób oczywisty świadczą o znacznym przekroczeniu przez właścicieli swoich uprawnień w zakresie wyrównania terenu, jak również przekroczeniu norm dozwolonego odzysku odpadów na własne potrzeby (art. 27 ust. 8 u.o.). W świetle powyższego, zdaniem skarżącej, niewiarygodne są wyjaśnienia W. i L. J., że cały materiał pochodzi z rozbiórki i remontów dokonanych w budynkach znajdujących się na ich posesji i z przebudowy drogi dojazdowej, gdyż wcześniej wskazywali oni, że odpady zostały pozyskane z ogłoszeń i były zwożone przez nich za pomocą ciągnika i transportem zewnętrznym. Nawiezienie odpadów nie miało również związku z wypełnianiem obowiązków, o których mowa w art. 234 ustawy - Prawo wodne, bowiem słusznie organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie [...] zakończyło się odmową nakazania państwu [...] przywrócenia stanu poprzedniego z uwagi na brak stwierdzenia zmiany stosunków wodnych. Stan faktyczny uległ zmianie, ponieważ już po ekspertyzie hydrologicznej na działce [...] dochodziło do dalszego nawożenia odpadów w ilości około [...] ton (fakt przyznany przez małżonków J., protokół oględzin z [...] czerwca 2019 r., k. 24-25 akt sprawy). Zdaniem skarżącej powyższe okoliczności powinny być wyjaśnione przez organ odwoławczy i nie zachodziły podstawy wydania decyzji kasatoryjnej. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Kontrolą sądu w rozpoznawanej sprawie objęta jest decyzja organu drugiej instancji uchylająca - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd ma obowiązek uwzględnić sprzeciw. Powołany wyżej przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Już z samej konstrukcji art. 138 k.p.a., a także z literalnej wykładni § 2 tego przepisu, wynika, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy - zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (tak m. in. wyrok NSA z 6 stycznia 1999 r., IV SA 2246/97; wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97; wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/2002). Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ odwoławczy ma obowiązek stosować się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., a więc powinien dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji merytorycznej, stosując środki przewidziane w art. 136 k.p.a. W przypadku zatem, gdy organ II instancji wydaje decyzję kasacyjną, ma on szczególne obowiązki w zakresie treści uzasadnienia tej decyzji. Musi on przede wszystkim wykazać w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że wystąpiły wyżej wskazane przesłanki wydania tej decyzji i jednocześnie, że organ ten nie mógł we własnym zakresie dokonać brakujących, istotnych ustaleń. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stosując art. 138 § 2 k.p.a. nie wykazało w dostateczny sposób zaistnienia przesłanek kasatoryjnych. Sprawa dotyczy gromadzenia odpadów na działce nr ewid. [...] należącej do W. i L. J. – organ I instancji w toku postępowania ustalił, jakie rodzaje odpadów (poprzez wskazanie ich kodów) znajdują się na tej działce i zobowiązał właścicieli działki do ich usunięcia na podstawie art. 26 ust. 1 u.o. stosownie do którego, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W związku z tym, że właściciele działki podnosili w odwołaniu, że zgromadzone materiały pochodzą z robót budowlanych na tej działce i zostały przeznaczone na potrzeby własne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja nakazująca usunięcie odpadów była co najmniej przedwczesna, gdyż konieczne jest konieczność dokonania następujących czynności w sprawie: - ocenić, czy rzeczywiście odpady są odpadami, co zależy od tego, co skarżący chcieli/chcą z odpadami zrobić; jeśli nie chcą się ich pozbyć, ale je zagospodarować na własne potrzeby (droga dojazdowa, zieleń), a ilość tych odpadów umożliwia ich zagospodarowanie w ten sposób, to nie można nakazać ich usunięcia - wyliczyć zgodnie z rozporządzeniem, czy ilość odpadów umożliwia ich zagospodarowanie na własne potrzeby - odnieść się do materiałów postępowania ze stosunków wodnych, które zakończyło się odmowa nakazania przywrócenia stanu poprzedniego - rozważyć, czy zachodzi konieczność usunięcia wszystkich (czy części) spornych substancji. Rację ma pełnomocnik skarżącej, że wszystkie te czynności mógł wykonać organ odwoławczy we własnym zakresie, mógł również - w razie potrzeby - zlecić dokonanie określonych czynności dowodowych organowi I instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności, gdyż znaczna część materiałów dowodowych została już zgromadzona, w szczególności został sporządzony raport geotechniczny, którego żadna ze stron nie zakwestionowała. W związku z powyższym, mając na uwadze z jednej strony to, że zasadą jest merytoryczne rozpatrywanie sprawy przez organy obu instancji, a wydawanie decyzji kasatoryjnych przez organ odwoławczy należy traktować jako wyjątkowe, zaś z drugiej strony analizując powody wydania takiej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Sąd stwierdził, że zarzuty sprzeciwu są w pełni zasadne, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja podlegała zatem uchyleniu na podstawie art. 64 d § 1 w zw. z art. 64 f ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325). Stosownie bowiem do art. 64 f tej ustawy - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podejmie więc czynności procesowe w celu ustalenia stanu faktycznego w zakresie koniecznym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 cyt. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801 ze zm.). Natomiast wobec braku umotywowania wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd oddalił ten wniosek.