II SA/Lu 377/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2016 r. sprawy ze skargi S. Ś. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] nr [..] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddala skargę. W dniu 28 grudnia 2014 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Miasta – R. B.. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że do Rady Miasta w dniu 3 grudnia 2015 r. wpłynął wniosek S. Ś. o wyrażenie zgody na rozwiązanie z zachowaniem 3-miesięcznego wypowiedzenia umowy o pracę z dnia 17 września 2007 r. łączącej radnego R. B. oraz Starostwo Powiatowe w Ś.. Jako przyczyny wypowiedzenia ww. umowy Starosta podał: - zmiany organizacyjne w Starostwie Powiatowym w Ś., dokonane na podstawie uchwały Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w Ś.; w wyniku przeprowadzonych zmian doszło do likwidacji stanowiska Naczelnika Wydziału Edukacji, Kultury i Sportu zajmowanego dotychczas przez R. B. ( w obliczu dokonanych zmian dalsze zatrudnianie radnego na dotychczas zajmowanym stanowisku nie znajduje żadnego uzasadnienia); - niedopełnienie przez R. B. obowiązku sprawdzenia kompletności danych przekazywanych do Starostwa Powiatowego w Ś. z innych baz oświatowych oraz niedopełnienie obowiązku sprawdzania poprawności tych danych z danymi uzyskanymi w ramach sprawowanego nadzoru – podnosząc, że zakres obowiązków na stanowisku Naczelnika Wydziału Edukacji, Kultury i Sportu obejmował m. in. sprawowanie nadzoru nad prowadzeniem szkół i placówek oświatowych oraz nad ich działalnością w zakresie wynikającym z obowiązku organu prowadzącego; - okoliczności wskazane w wynikach kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej spowodowały utratę zaufania do pracownika i uzasadniają wypowiedzenie umowy o pracę. Następnie Rada wskazała, iż zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym radny jest objęty szczególną ochroną przed rozwiązaniem stosunku pracy. Ochrona ta polega na konieczności uzyskania przez pracodawcę zgody rady gminy. Rada odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Rada przeanalizowała podane we wniosku przyczyny wypowiedzenia i dokonała ich oceny w oparciu o informacje zawarte w tym wniosku, zgłoszone uwagi radnych oraz wyjaśnienia radnego R. B.. W oparciu o powyższe uznała, że podane przez Starostę przyczyny wypowiedzenia są pozorne i nieprawdziwe. W skardze na uchwałę Rady Gminy Ś. S. Ś. zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, w sytuacji w której okoliczności podane w uzasadnieniu uchwały, wskazujące na związek wypowiedzenia z wykonywaniem przez radnego mandatu nie znajdują potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy, przez co uzasadnienie uchwały jest dowolne i arbitralne, a powołane przez Radę Miasta argumenty nie dają usprawiedliwionych podstaw do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym; 2) przepisów prawa materialnego tj. art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja Rady Miasta w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pozostawiona została uznaniu rady. W związku z powyższymi zarzutami Starosta wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przytoczył art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wskazując, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu – i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podniósł, że skoro celem wyżej cytowanego przepisu jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania" się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W ocenie strony skarżącej żadna z przyczyn wskazanych we wniosku Starosty skierowanym do Rady Miasta nie jest powiązana z wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika, a do rozwiązania stosunku pracy na skutek zaistnienia tych przyczyn musiałoby również dojść, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Dodatkowo wskazano, że stanowisko Naczelnika Wydziału Edukacji, Kultury i Sportu zostało zlikwidowane, zaś wbrew twierdzeniom Rady nie doszło do utworzenia referatu oświaty oraz do ustanowienia stanowiska kierownika referatu. Starosta wskazał także, że jako Naczelnik Wydziału Edukacji, Kultury i Sportu radny R. B. odpowiadał m.in. za sprawdzanie kompletności i poprawności danych przekazywanych do Starostwa z innych baz oświatowych w ramach nadzoru sprawowanego nad działalnością szkół. Zatem w ocenie skarżącego uzasadnienie zaskarżonej uchwały opiera się na przesłankach, które nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Rada uznając, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są przyczyny związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, opierała się jedynie na subiektywnym przekonaniu radnego w powyższej kwestii. Kryteria, w oparciu o które Rada Miasta odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, nie mogą być w żaden obiektywny sposób zweryfikowane, tym samym nie mogły stanowić podstawy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Podstawą materialnoprawną uchwały podjętej przez Radę Miasta był art. 25 ustawy o samorządzie gminnym ( dalej u.s.g.), który stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przepis ten spełnia w istocie funkcję ochrony uzasadnionych interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, a także pracownika. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych treść normatywna przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody, czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada gminy udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Nie można podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę. Przy tym wskazuje się również, że rada gminy nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że dokonując oceny wniosku, może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka (a w konsekwencji podjęta w jej rezultacie uchwała), będzie korzystać z przymiotu legalności i z ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 u.s.g. (tak wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 193/13, lex nr 1369028). Uzasadnienie uchwały rady o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowie powinno wskazywać podstawę prawną. Powinno być też na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu uchwały. W szczególności musi ono zawierać wskazanie faktów, które rada uznała za decydujące dla wyrażenia bądź odmówienia takiej zgody. Co więcej, podkreśla się, że uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (tak wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 788/13, Lex nr 1332688). Wszystkie wyżej wskazane elementy zawiera zdaniem Sądu zaskarżona uchwała Rady Miasta. Powołany wyżej przepis ( art. 25 ust. 2 u.s.g.) wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy, z tym że w sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Przy czym nie oznacza to, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Nadrzędnym celem art. 25 ust. 2 u.s.g. jest ochrona stosunku pracy radnego, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy. Ochrona ta nie ogranicza się jak wyżej wskazano do bezwzględnego zakazu wyrażenia zgody, jeżeli zwolnienie miałoby być uzasadnione okolicznościami bezpośrednio związanymi z wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika. Rozciąga się ona również na wszystkie inne wnioski pracodawcy o wyrażenie zgody przez radę gminy na zwolnienie pracownika. Błędna jest wykładania art. 25 ust. 2 u.s.g. , iż przepis ten nie daje radzie gminy uprawnień do niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym na innej podstawie, niż takiej, która jest związana z wykonywaniem przez niego mandatu ( wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 roku sygn. akt II OSK 1747/08 publikowane Lex nr 653690). Powołany przepis ma na celu umożliwienie radnym skuteczne i bezpieczne sprawowanie ich funkcji ograniczając swobodę pracodawców w rozwiązywaniu stosunków pracy łączących ich z radnymi. Uzasadnia to również stwierdzenie, że ocena prawidłowości rozstrzygnięcia rady wydanego w oparciu o wskazany przepis wymaga jednakże skonfrontowania interesu radnego z interesem pracodawcy i wyważenia podstaw do zapewnienia radnemu tej ochrony, kosztem pracodawcy. To z kolei istotnie wymaga dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy, dokładnego wyważenia przesłanek, jakimi kieruje się pracodawca (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012r. sygn. akt II OSK 644/12, Lex nr 1252140, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 88/12 Lex nr 1138678; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 510/07). Przyznany przez ustawodawcę radzie gminy zakres uprawnień jest zatem szeroki, obejmując też przypadki rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn niż związane z wykonywaniem mandatu, co jednak nie oznacza, że jest nieograniczony i dowolny. Wprawdzie art. 25 ust. 2 u.s.g. nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, jednak kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. Motywy, z powodu których podjęto uchwałę w sprawie udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy ( lub odmówiono takiej zgody), powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały, zaś odmowa wyrażenia zgody musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1219/12, CBOIS). W przedmiotowej sprawie objęta skargą uchwała, zawiera obszerne uzasadnienie. Do akt sprawy administracyjnej dołączono wniosek pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a nadto protokół z posiedzenia Rady Miasta, w którym przedstawiono stanowiska poszczególnych radnych odnośnie wniosku S. Ś.. Rada zapoznała się także z przesłanymi przez Starostę na jej wniosek dokumentami tj.: zakresem obowiązków i czynności R. B. z dnia 23 kwietnia 2012 r., upoważnieniem do udzielania upoważnień do dostępu do bazy danych SIO oraz do dostępu do tej bazy z dnia 2 lipca 2012 r. ,upoważnieniem do bazy danych SIO dla Powiatu [...] z dnia 20 lipca 2012 r. oraz upoważnieniem do przygotowywania skierowań do Młodzieżowych Ośrodków Wychowawczych i Młodzieżowych Ośrodków Socjoterapii z dnia 18 czerwca 2015 r. W uzasadnieniu uchwały zawarto stwierdzenia dotyczące nie tylko tego kto złożył wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jakie były motywy złożenia takiego wniosku przez pracodawcę, przedstawiono stanowisko radnego, którego dotyczył wniosek, ale także wskazano jakimi przesłankami kierowała się Rada odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Powołano się na zakres jego obowiązków. Nadto wskazano, że z uznanych przez Radę za wiarygodne wyjaśnień radnego wynika, że pracodawca stwierdził, że dalsze zatrudnianie radnego w Starostwie Powiatowym byłoby sytuacją "niekomfortową dla niego", "byłby w sytuacjach niezręcznych współpracując blisko z nowym Zarządem". Dodatkowo w uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że podane przez Starostę przyczyny wypowiedzenia są pozorne. Podkreśliła, że reorganizacja w Starostwie Powiatowym w Ś. nastąpiła w marcu 2015 r., zaś zamiar wypowiedzenia umowy o pracę został przedstawiony Radzie w dniu 3 grudnia 2015 r. Ponadto w ocenie Rady nie doszło do faktycznej likwidacji stanowiska Naczelnika Wydziału Edukacji, Kultury i Sportu, bowiem w miejsce wydziału powołano Referat Oświaty i przewidziano stanowisko kierownika referatu. Ubocznie wskazać należy, że pomimo upływu ponad roku od chwili podjęcia uchwały o likwidacji Wydziału Oświaty – na stronie głównej Starostwa Powiatowego w Ś. w jego strukturze organizacyjnej wydział ten w dalszym ciągu figuruje. Rada odniosła się także do wyników kontroli przeprowadzonej w Starostwie, uznając zasadnie, że skoro dotychczas nie została wydana przez Ministra Finansów decyzja zobowiązująca Powiat Ś. do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, to przedwczesne jest formułowanie wobec pracownika zarzutu dającego podstawę do wypowiedzenia umowy o pracę. Należy stwierdzić, że nie przekroczyła swoich uprawnień Rada , która na korzyść radnego – pracownika rozstrzyga wszelkie wątpliwości i trudności w wyjaśnieniu motywów, jakimi kieruje się wnioskujący pracodawca o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Już z tego powodu nie jest trafne zawarte w uzasadnieniu skargi twierdzenie, że kryteria, w oparciu o które Rada Miasta odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym zawarte w uzasadnieniu uchwały nie mogą zostać w żaden obiektywny sposób zweryfikowane. Mając na uwadze, że objęta skargą uchwała zawiera uzasadnienie, a argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu została dokonana przez pryzmat wszelkich znanych Radzie Miasta okoliczności, w tym wynikających z przedstawionych jej przez wnioskującego pracodawcę dokumentów oraz wyjaśnienia złożonego przez radnego należy stwierdzić, że ocena ta ( a w konsekwencji podjęta w jej rezultacie uchwała) korzysta z przymiotu legalności. Z tych wszystkich względów sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.