II SA/Lu 416/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Z. B. i A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 15 maja 2012r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło zawiadomienie A. W. o budowie na sąsiedniej działce nr 157, stanowiącej własność Z. B., bez pozwolenia studzienki na wodę oraz budynku gospodarczego. Decyzją z dnia [...] organ odmówił nałożenia na inwestora nakazu rozbiórki wspomnianego budynku. W motywach decyzji wyjaśniono, że budynek, o konstrukcji murowanej i wymiarach 6,04m x 6,74m, posiada dwie bramy dwuskrzydłowe drewniane o wymiarach 2,46m x 2,53m oraz 2,52m x 2,62m. Znajduje się w odległości ok. 6,5m od budynku mieszkalnego, również zlokalizowanego na tej działce oraz w odległości około 4,6m od granicy z działką A. W. Jest w odpowiednim stanie technicznym i nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia. Według właściciela budynek został wybudowany około 40 lat temu przez jego dziadka. Natomiast A. W. jako datę jego budowy przez Z. B. i jego ojca A. podała rok 1992. Porównując plan sytuacyjny działki z grudnia 1972r. i mapę przyjętą w 1994r. do zasobu geodezyjno – kartograficznego, a także użyte materiały budowlane oraz stan techniczny budynku, za wiarygodną datę budowy uznano podaną przez A. W. Ponieważ nie odnaleziono pozwolenia na budowę, przyjęto jego realizację w warunkach samowoli budowlanej i w celu jej usunięcia zastosowano przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. prawo budowlane (Dz U Nr 38, poz. 229 ze zmianami ). W myśl jej art. 37 obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego cześć znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę ( pkt.1 ) lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia ( pkt.2 ). Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D., obowiązującego w dacie budowy, działka nr 157 znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MRMN, przeznaczonym pod budownictwo zagrodowe i mieszkaniowe. Z kolei według art.1 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach przez budownictwo zagrodowe rozumiało się domy mieszkalne wraz z budynkami gospodarczymi, związane z indywidualnym gospodarstwem rolnym, hodowlanym lub ogrodniczym. Zapis ten oznaczał zatem możliwość realizacji również spornego budynku. W ocenie organu z przeprowadzonych w toku postępowania jego oględzin wynika, że nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, nie pogarsza warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia oraz nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Nie ma zatem podstaw nie tylko do nakazania jego rozbiórki, ale również do nakazania wykonania w trybie art. 40 wspomnianej ustawy zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Po rozpoznania odwołania A. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Za uzasadniony uznano zarzut naruszenia art., 7 i 77 kpa poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, co miałoby się przejawiać w zaniechaniu sporządzenia szkicu usytuowania budynku w stosunku do istniejącej zabudowy, przez co nie można ocenić, czy spełnia wymogi przepisów techniczno – budowlanych w zakresie wymaganych odległości. Z akt sprawy nie wynika również w jaki sposób budynek jest użytkowany, czy jako budynek gospodarczy, czy jako garaż. W motywach uzasadnienia zwrócono ponadto uwagę, że przy ocenie zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym o którym stanowi art. 37 ust.1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. pod uwagę należy brać zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie podejmowania decyzji, a nie obowiązującego w dacie budowy, jak przyjął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołując się do planu Gminy D. z 1990r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. i Z. B. uznali decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za niesłuszną i krzywdzącą. Przekonywali, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego była zgodna z prawem, a dokonana przez niego ocena zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. prawidłowa. W ich przekonaniu przeprowadzona kontrola była dokładna, wykonano zdjęcia i zmierzono odległości od sąsiada. Skarżący potwierdzili, że budynek został wybudowany ponad 40 lat temu i jest użytkowany jako gospodarczy. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że decyzja kasacyjna oparta na art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Pogląd ten jest ściśle związany z celem postępowania odwoławczego jakim jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej oraz zasadą szybkości postępowania administracyjnego o jakiej mowa w art. 12 kpa. Potwierdzeniem takiego kierunku wykładni jest zmiana treści wspomnianego przepisu wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2011r. Nr 6, poz. 18 ), który w obecnym brzmieniu umożliwia organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji tylko wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rezygnacja z dotychczasowego warunku konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części jako przesłanki zastosowania wspomnianej instytucji i zastosowanie bardziej rygorystycznych wymogów, jasno wskazuje na znaczenie jakie nadaje się wspomnianej zasadzie i merytorycznemu rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy. Do tego poglądu nawiązał również Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 9 czerwca 1999r. ( III RN 7/99 OSNAPiUS 2000/9/338 ) wyjaśnił, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa, pozwalającego na samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego. W świetle powyższego stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nasuwa istotne zastrzeżenia. Bez względu na to, którą datę budowy spornego budynku przyjąć, rok 1992 jak podaje A. W., czy lata 70 – te, jak wywodzi skarżący, konieczność zastosowania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm. ) jest oczywista, skoro, jak wynika z akt sprawy, został on zrealizowany bez pozwolenia na budowę przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przepis art. 103 ust. 1 tej ustawy stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl art. 103 ust. 2 do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy nie stosuje się art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., dotyczącego orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, ale do takich obiektów stosuje się, w zakresie usuwania skutków samowoli budowlanej, przepisy art. 37 – 42 wspomnianej już ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 37 ust.1 obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę ( pkt.1 ), lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia ( pkt.2). Wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki pozwala natomiast na legalizację obiektu na podstawie art. 42, po ewentualnym dokonaniu zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zagadnienie, czy pod pojęciem planu, którego ustalenia stanowią punkt odniesienia dla badania dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej w trybie wspomnianego art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., należy rozumieć plan obowiązujący w dacie budowy obiektu, czy też obowiązujący w dacie podejmowania decyzji legalizacyjnej, rzeczywiście w orzecznictwie nie jest ujmowane jednolicie. Sąd podziela jednak w tym względzie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2012r. ( II OSK 916/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ), gdzie stwierdzono, że wprawdzie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, to jednak przesłanka określona w punkcie 1 tego przepisu została sformułowana w czasie teraźniejszym. Wobec tego należy przyjąć, iż zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" - sformułowany w czasie teraźniejszym - pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie powołanego przepisu. oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Sąd podkreślił przy tym, że inną kwestią jest ocena, czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (tu decyduje prawo budowlane obowiązujące w czasie budowy), a inną kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Przekonujące jest tłumaczenie, że odniesienie się do już nie obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie budowy mogłoby prowadzić do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, którego położenie nie budzi wątpliwości przy treści obecnie obowiązującego planu, co przeczyłoby celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej. Powyższej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przeczy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazujący stosować przepisy dotychczasowe, albowiem przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć dotychczasowe przepisy prawa budowlanego, nie zaś przepisy o planowaniu przestrzennym ( takie samo stanowisko zajął NSA w wyrokach z 27 lutego 2013r. II OSK 2053/11, 11 grudnia 2012r. II OSK 1440/11, 8 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1318/2006, 6 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1454/06; 18 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1893/06, 24 sierpnia 2008r. II OSK 1320/09, wyrok NSA z 17 maja 2010r. II OSK 878/09, 7 grudnia 2009r. II OSK 1942/08, 10 marca 2010r. II OSK 506/09, 23 stycznia 2008r. II OSK 3/08 wszystkie opubl. w CBOSA). Pogląd odmienny Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyrokach z dnia 7 czerwca 2013r. II OSK 316/12, 14 lutego 2006r. II OSK 522/05, 16 grudnia 2005r. II OSK 354/05, 2 lipca 2010r. II OSK 1209/09 , 20 kwietnia 2010r. II OSK 650/09, 6 maja 2008r. II OSK 426/07 również opubl. w CBOSA). Warto zauważyć, że kontrowersje związane z interpretacją wspomnianego przepisu skłoniły Prokuratora Generalnego do wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego sprowadzającego się do odpowiedzi na pytanie, czy przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.Prawo budowlane to przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego, czy też w chwili orzekania przez organ administracji w pierwszej instancji ( wystąpienie z dnia 29 lipca 2013r. II OPS 2/13 ). Niezależnie jednak od powyższego wyrażony przez organ odwoławczy pogląd co do stosowania zapisów planu obowiązującego w dniu podejmowania decyzji nie uzasadniał decyzji kasacyjnej o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Według art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zmianami ) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem podlega ogłoszeniu, co jest warunkiem jego wejścia w życie. Organ mógł zatem dokonać samodzielnej interpretacji jego zapisów w świetle art. 37 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego z 1974r. Uchylenie decyzji organu I instancji, tylko po to, aby następnie dokonać ponownie własnej merytorycznej oceny planu pozostaje w sprzeczności z istotą wspomnianego przepisu. Nie można również zgodzić się z organem odwoławczym upatrującym wadliwości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w braku sporządzenia szkicu usytuowania budynku, co miałoby uniemożliwić weryfikację lokalizacji spornego budynku. Zaznaczyć należy, że 5 czerwca 2012r. przeprowadzono oględziny nieruchomości skarżących, podczas których opisano rozmiary budynku, jego położenie w stosunku do budynku mieszkalnego oraz odległość od granicy z działką A. W. W aktach znajduje się ponadto mapka sytuacyjna stanowiąca załącznik do decyzji Wójta Gminy D. z dnia 17 czerwca 2011r. w sprawie ustalenia na wniosek Z. B. warunków rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr 157 oraz mapka ewidencyjna z dnia 16 maja 2012r. Jeśli organ miał nadal wątpliwości co do położenia przedmiotowego budynku, co przecież nie było kwestionowane w toku postępowania, mógł je łatwo usunąć zlecając dokonanie odpowiednich czynności przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 136 kpa. W tym samym trybie mógł ustalić sposób użytkowani budynku. Opisane działania pozwoliłyby na uzyskanie materiału dowodowego, którego brak zarzucono w zaskarżonej decyzji, a który w ocenie organu odwoławczego był niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżoną decyzję.