II SA/Lu 436/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi Koła Łowieckiego Nr [...] "Łoś" w L. na postanowienie Lekarz Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...](2) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie. II. zasądza od Lekarz Weterynarii na rzecz Koła Łowieckiego Nr [...] "[...]" w L. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 8 kwietnia 2021 r. Lekarz Weterynarii stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Koło Łowieckie nr [...] [...]" w L. (dalej jako: skarżący lub Koło) od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. L. z [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Wskazaną wyżej decyzją z [...] grudnia 2020 r. organ I instancji wymierzył skarżącemu karę pieniężną za nieprowadzenie odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących. Decyzja została doręczona stronie w dniu 31 grudnia 2020 r. W terminie otwartym Koło wniosło odwołanie od ww. decyzji. Pismem z 12 lutego 2020 r. organ odwoławczy wezwał stronę do usunięcia braków formalnych odwołania (w terminie 7 dni), poprzez przedstawienie aktualnej uchwały lub innych dokumentów, z których wynikać będzie aktualny skład osobowy zarządu koła łowieckiego oraz własnoręczne podpisanie odwołania, zgodnie z zasadami reprezentacji koła łowieckiego wynikającymi ze Statutu Polskiego Związku Łowieckiego. Przesyłka pocztowa zawierająca wezwanie, wysłana na adres Koła, pomimo dwukrotnego awizowania, nie została odebrana. W tej sytuacji postanowieniem z 8 kwietnia 2021 r. L. WLW stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Koło. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle przepisów Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, koło łowieckie w stosunkach na zewnątrz musi być reprezentowane przez dwóch członków zarządu, ewentualnie przez osobę, która posiada stosowne pełnomocnictwo zarządu koła. Zatem podpisane przez jednego członka zarządu pismo nie mogło stanowić wniosku podmiotu uprawnionego do wniesienia wniosku tj. koła łowieckiego przypisującego sobie przymiot dzierżawcy obwodu łowieckiego i nie mogło zostać rozpoznane. W przypadku odwołania wniesionego przez osobę prawną konieczne jest ustalenie, czy środek odwoławczy został podpisany przez uprawniony organ. Jeżeli środek odwoławczy nie spełnia wymogów formalnych, to jest bezskuteczny, co wyklucza dopuszczalność przystąpienia do jego merytorycznego rozpoznania. W takim przypadku trzeba wezwać stronę do usunięcia braków formalnych odwołania, z pouczeniem o konsekwencjach prawnych niewykonania tego wezwania. Bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania obliguje organ do zastosowania art. 134 k.p.a. i stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W skardze do sądu administracyjnego Koło zarzuciło naruszenie: (1) art. 85aa ust. 1 pkt 18 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 142; dalej jako: u.o.z.z.), poprzez jego błędną wykładnię, wyrażające się w przyjęciu, iż "nie prowadzenie" odstrzału sanitarnego jest tożsame z jego nie wykonaniem w całości i uznaniu, iż Koło nie prowadziło odstrzału sanitarnego na terenie obwodu nr [...], co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej; (2) art. 63 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ nie był w posiadaniu właściwego adresu skarżącego, w sytuacji gdy prawidłowy adres do korespondencji znajduje się w aktach sprawy; (3) art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że odwołanie nie zostało podpisane przez osoby upoważnione do reprezentacji Koła, w sytuacji gdy cała dotychczasowa korespondencja była podpisywana przez te same osoby: (4) art. 41 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w toku postępowania przed organem odwoławczym Koło zawiadomiło o zmianie adresu do doręczeń w wiadomości mailowej z [...] marca 2021 r., w sytuacji, gdy adres do korespondencji nie uległ zmianie w toku całego postępowania, a całość wcześniejszej korespondencji, przesyłanej do Koła w tym postępowaniu wysyłane było na prawidłowy adres do korespondencji koła, (5) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w nieuwzględnieniu, że: wcześniejszy odstrzał sanitarny dzików na terenie obwodu nr [...] był wykonywany przez Koło w całości; w obwodzie [...], poza dzikami odstrzelonymi w ramach odstrzału sanitarnego, Koło realizowało też odstrzały planowe ;fakt znalezienia 84 szt. padłych dzików na terenie obwodu [...], miał wpływ na możliwość wykonania nakazanego odstrzału sanitarnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Koło wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jego uchylenia. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżące Koło, z uwagi na nieusunięcie braków formalnych. W pierwszej kolejności należy odnotować występującą w orzecznictwie rozbieżność w kwestii właściwej formy i podstawy prawnej zastosowania konsekwencji procesowych nieusunięcia braków formalnych odwołania. Choć w orzecznictwie można odnotować pogląd wskazujący, że w takiej sytuacji należy pozostawić odwołanie bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., to jednak skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przychyla się do poglądu odmiennego, według którego w takiej sytuacji należy stwierdzić niedopuszczalność odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a. (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2020 r., II OSK 2549/19; z 15 kwietnia 2010 r., I OSK 135/10; z 28 stycznia 2011 r., I OSK 1814/10; z 1 kwietnia 2016 r., II OSK 1847/14; z 31 maja 2016 r., II OSK 2355/14; 1z 3 października 2017 r., II OSK 2450/16, z 1 marca 2017 r., II OSK 3088/15). Pogląd ten opiera się na argumentacji, że odwołanie, którego braków formalnych nie usunięto pomimo wezwania, nie może być merytorycznie rozpatrzone, a zatem jest niedopuszczalne. W postępowaniu odwoławczym nie ma zastosowania instytucja pozostawienia odwołania bez rozpoznania przewidziana w art. 64 k.p.a. Argumentacja ta ma uzasadnienie w ogólnych regułach wykładni (lex specialis derogat legi generali), dodatkowo w treści art. 140 k.p.a., z którego wynika ogólna zasada, że przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych w przepisach dotyczących postępowania odwoławczego. Skoro kwestia formalnego zakończenia postępowania została uregulowana w art. 134 k.p.a. w sposób odmienny niż w przypadku podań w postępowaniu przed organem I instancji, to należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym przepis art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania. Dodatkowym argumentem za przyjęciem takiego poglądu jest kwestia zabezpieczenia stronie odpowiednio skutecznych środków ochrony prawnej. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, którego braków nie usunięto w terminie, może być bezpośrednio zaskarżone do sądu administracyjnego. W przypadku pozostawienia odwołania bez rozpoznania, strona musiałaby skorzystać ze środków prawnych ochrony przed bezczynnością organu odwoławczego (najpierw ponaglenie, dopiero po nim skarga do sądu administracyjnego), co wydaje się bardziej skomplikowanym rozwiązaniem z perspektywy strony. W tej sytuacji L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii przyjął zasadniczo prawidłową koncepcję zastosowania art. 134 k.p.a. dla ustalenia konsekwencji prawnych nieusunięcia braków formalnych odwołania. Istota sporu tkwi jednak w tym, czy w rozpoznawanej sprawie odwołanie było obarczone brakami formalnymi, które powinny zostać usunięte i czy prawidłowo wezwano stronę do usunięcia braków. Duża część zarzutów skargi odnosi się do kwestii nieprawidłowego doręczenia wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania, jest to jednak kwestia wtórna. Zagadnieniem o pierwszoplanowym znaczeniu jest ustalenie, czy w ogóle odwołanie wniesione przez Koło było obarczone brakami formalnymi. Jeśli odwołanie było poprawne formalnie, kwestia prawidłowości doręczenia wezwania do usunięcia braków nie będzie miała znaczenia (nie było potrzeby wzywania do usunięcia braków). Treść wezwania z [...] lutego 2021 r. oraz zaskarżonego postanowienia wskazuje, że zdaniem organu odwoławczego odwołanie wniesione przez Koło było obarczone dwoma brakami: po pierwsze, nie dołączono uchwały lub innych dokumentów wskazujących aktualny skład osobowy zarządu reprezentującego Koło; po drugie, odwołanie nie zostało prawidłowo podpisane. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że odwołanie było prawidłowo podpisane, wbrew stanowisku organu odwoławczego. Do skargi do sądu dołączono wypis z rejestru kół łowieckich, prowadzonego przez Polski Związek Łowiecki. Z rejestru wynika, że osoby, które podpisały odwołanie to Prezes Koła oraz Łowczy, a zatem dwaj członkowie zarządu, umocowani do składania oświadczeń w imieniu Koła, zgodnie z § 49 Statutu PZŁ, na który to przepis nota bene powołał się sam organ odwoławczy we wspomnianym wezwaniu. Większy problem stwarza ocena zasadności pierwszego punktu wezwania. Oczywiście w przypadku, gdy stroną postępowania jest osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, organ ma obowiązek zweryfikować umocowanie osób, które dokonują czynności procesowych, do działania w imieniu osoby prawnej czy jednostki organizacyjnej. Trzeba jednak pamiętać, że postępowanie administracyjne cechuje daleko idące odformalizowanie, zwłaszcza w zakresie podań wnoszonych do organu. Ponadto, w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma odpowiednika art. 29 p.p.s.a., który nakłada na podmiot reprezentujący osobę prawną obowiązek wykazania swojego umocowania przy przy pierwszej czynności w postępowaniu sądowym. Wezwanie należy zatem kierować tylko o tyle, o ile rzeczywiście są uzasadnione wątpliwości, a organ nie może ich rozstrzygnąć w oparciu o dostępne mu lub dostępne publicznie źródła informacji i bazy danych. W rozpoznawanej sprawie doszło zatem do specyficznej sytuacji, w której z jednej strony odwołanie zostało prawidłowo podpisane, ale strona nie przedstawiła dokumentów pozwalających jednoznacznie zweryfikować umocowanie osób, które podpisały odwołanie. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy i kierując się dyrektywami wynikającymi z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, powyższy dylemat należy rozstrzygnąć na korzyść strony. Istotą procedury wezwania do usunięcia braków nie jest nakładanie na stronę zbędnych formalności, ale doprowadzenie do sytuacji, w której podanie (odwołanie) nadaje się do merytorycznego rozpatrzenia. W ocenie Sądu, nie sposób zaakceptować sytuacji, w której prawidłowo podpisane odwołanie nie zostało merytorycznie rozpatrzone, choć pewną część winy za zaistniałą sytuację można przypisać stronie, o czym będzie mowa w dalszych rozważaniach. Choć działanie organu w zakresie wezwania do przedłożenia dokumentów wskazujących aktualny skład zarządu, było w pewnej mierze uzasadnione, to całkowicie błędne było wezwanie do złożenia podpisu przez drugiego członka zarządu Koła, którym był przecież Łowczy. Biorąc pod uwagę zasadę ochrony zaufania jednostki do organów administracji (art. 8 k.p.a.), konieczność równoważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), rozwiązaniem godzącym w poczucie sprawiedliwości, chronione powyższymi zasadami, jest odmowa merytorycznego rozpatrzenia odwołania, które w istocie zostało prawidłowo podpisane przez osoby upoważnione do działania w imieniu strony, nawet jeśli strona w pewnej mierze przyczyniła się do zaistniałej sytuacji. Argumentację tą wspiera ocena całokształtu okoliczności związanych z kwestią prawidłowości doręczenia wezwania do usunięcia braków, choć zagadnienie to ma charakter wtórny wobec podstawowej konkluzji co do niezasadności uznania, że odwołanie było obarczone brakami formalnymi. Wbrew podniesionym w skardze argumentom doręczenie wezwania z [...] lutego 2021 r. należy uznać za prawidłowe. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej wezwanie (koperta, k. 11 akt adm.), została ona wysłana na adres podawany przez samą stronę, widniejący na pieczątce, którą Koło posługiwało się we wszelkiej korespondencji prowadzonej z organami, w tym w odwołaniu od decyzji. Dopiero w korespondencji mailowej przesłanej do organu odwoławczego w dniu [...] marca 2021 r. Koło podkreśliło konieczność dopisania numery skrytki pocztowej. Od strony formalnej poprawności doręczenia wezwania rację należy przyznać L. Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii. Tym niemniej jednak okoliczności związane z doręczaniem korespondencji stronie stanowią dodatkowy argument wskazujący na konieczność rozstrzygnięcia sprawy w sposób korzystny dla strony. Choć w pieczątce, którą posługiwało się Koło nie było wzmianki o skrytce pocztowej, co usprawiedliwiało wysłanie przez organ odwoławczy korespondencji na adres bez podania skrytki, to nie sposób pominąć faktu, że wszelka wcześniejsza korespondencja, kierowana przez organ I instancji do strony, była wysyłana na adres zawierający wskazanie skrytki pocztowej (zawiadomienie o wszczęciu postępowania, k. 52 akt organu I instancji; wezwanie z [...] października 2020 r., k. 54; zawiadomienie o zakończeniu postępowania, k. 61; decyzja organu I instancji, k. 63). W związku z tym Koło nie miało żadnych podstaw do tego, aby zorientować się, że jakaś korespondencja kierowana do niego w sprawie, może być wysłana na adres nie zawierający wskazania skrytki. Odwołując się ponownie do ogólnych zasad postępowania, w szczególności ochrony zaufania jednostki i uwzględniania słusznego interesu strony, należy uznać, że choć z jednej strony wezwanie z [...] lutego 2021 r. zostało formalnie poprawnie doręczone, to jednak organ odwoławczy powinien nabrać uzasadnionych wątpliwości co do tego, czy strona została należycie poinformowana o konieczności usunięcia braków formalnych odwołania. Źródłem tych wątpliwości powinien być e-mail Koła z [...] marca 2021 r., nieodebranie wezwania z [...] lutego 2021 r., a także analiza sposobu doręczania dotychczasowej korespondencji w sprawie (na adres zawierający wskazanie skrytki pocztowej). Te szczególne okoliczności pozostały niedostrzeżone przez organ odwoławczy, co było jego błędem. Wobec takich okoliczności, zasada ochrony zaufania (art. 8 k.p.a.), zasada informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), nakazywały weryfikację tego, czy strona miała możliwość uzyskania wiedzy o konieczności usunięcia braków formalnych odwołania. Pomimo formalnej prawidłowości doręczenia wezwania z [...] lutego 2021 r., powyższe względy, determinowane treścią zasad ogólnych postępowania, nakazywały organowi zwrócenie się do strony o wyjaśnienie w kwestii braków formalnych podania (odwołania). Choć strona postępowania nie pozostaje bez winy z uwagi na treść pieczątki, jaką posługiwała się w korespondencji kierowanej do organów, to jednak duża cześć winy za zaistniałą sytuację z doręczeniem wezwania, leży również po stronie organu odwoławczego. Reasumując: analiza wszystkich okoliczności rozpoznawanej sprawy, zarówno odnoszących się do formy odwołania, jak i doręczenia wezwania do usunięcia jego braków, przez pryzmat dyrektyw płynących z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, prowadzi do konkluzji, że w rozpoznawanej sprawie odwołanie nie było obarczone takimi brakami, które uniemożliwiały jego merytoryczne rozpoznanie. Skoro tak, zaskarżone postanowienie, stwierdzające niedopuszczalność odwołania z tych przyczyn, zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a., skutkującym koniecznością jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W tej sytuacji, po uprawomocnieniu się wyroku sądu, obowiązkiem organu odwoławczego będzie merytoryczne rozpatrzenie odwołania wniesionego przez Koło od decyzji z [...] grudnia 2020 r. Należy przy tym odnotować, że część zarzutów skargi jest uzasadniona, co odnosi się do naruszenia przepisów postępowania, jednakże zarzuty odnoszące się do rozstrzygnięcia merytorycznego (nałożenia administracyjnej kary pieniężnej) są całkowicie irrelewantne. Zarzuty te są skierowane w istocie wobec decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie wypowiadał się jeszcze w kwestii meritum sprawy, bowiem uznał odwołanie za niedopuszczalne. Zarzuty co do podstaw nałożenia kary na tym etapie postępowania są pozbawione związku z oceną legalności zaskarżonego postanowienia, która to ocena wyznacza przedmiot sprawy sądowoadministraycjnej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, skarżące Koło nie wykazało, aby poniosło inne koszty postępowania podlegające zwrotowi.