II SA/Lu 438/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego i ustalenia nadpłaty świadczeń uznanych za świadczenia nienależnie pobrane podlegające zwrotowi uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. R., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Sekcji Postępowania Egzekucyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Ostatnio wymienioną decyzją, wydaną na podstawie art. 3 pkt 17a, art. 11a ust. 1, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 10 i art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego 1) uchylono od dnia 1 czerwca 2011 r. decyzję z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka – J. R. urodzonej [...] czerwca 2009 r. oraz 2) ustalono nadpłatę świadczeń z tego tytułu za okres od dnia [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] lipca 2011 r. w łącznej wysokości 340 zł, uznając je za świadczenia nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że według ustaleń organu pierwszej instancji decyzją z dnia [...] października 2010 r. przyznano A. R. między innymi dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka – J. R. – na okres od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] października 2011 r. w wysokości 170 zł miesięcznie. W dniu 22 lipca 2011 r. A. R. złożyła oświadczenie, zgodnie z którym w maju 2011 r. ustalone zostało ojcostwo J. R. Następnie w dniu 29 czerwca 2011 r. A. R. przedstawiła odpis wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 2011 r., wydanego w sprawie o sygn. akt [...], ustalającego ojcostwo oraz zasądzającego alimenty na rzecz J. R. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu [...] maja 2011 roku. Tym samym wyszły na jaw nowe fakty mające wpływ na prawo strony do świadczeń rodzinnych, a w oświadczeniu z dnia 22 lipca 2011 r. A. R. wyraziła zgodę na zmianę decyzji przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz na spłatę nienależnie pobranych świadczeń w ratach, co zostanie ustalone odrębną decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, że we wniesionym przez A. R. odwołaniu od decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. podniesiono, iż wniosek o przyznanie świadczenia złożyła w imieniu małoletniej wówczas skarżącej jej matka, która wymusiła na odwołującej się podpisanie oświadczenia o oddaniu matce pieniędzy ze świadczeń, przyznała fakt pobrania świadczeń wpływających na jej konto, a pobierając świadczenia miała pełną świadomość, że robi to bezprawnie, natomiast odwołująca się nie wiedziała o tym i nie może za to odpowiadać. Ponadto odwołująca się wskazała na trudną sytuację finansową. Kolegium nie uwzględniło odwołania A. R. Podzielając ustalenia organu pierwszej instancji i powołując się na przepisy art. 11a ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) organ odwoławczy stwierdził, że A. R. od czerwca 2011 r. utraciła uprawnienie do pobierania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wobec czego świadczenia wypłacone w okresie od dnia [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] lipca 2011 r. należy uznać za nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi. Kolegium podniosło, że w myśl art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć w ustawie jest mowa o osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Stosownie zaś do art. 11a ust. 1 tej ustawy, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Z kolei art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje, że osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu, a w świetle art. 30 ust. 2 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych. Organ podkreślił, że w sprawie zaistniał stan faktyczny uregulowany w art. 30 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 17a i art. 11a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i w konsekwencji obowiązek zwrotu świadczeń nienależnie pobranych wraz z ustawowymi odsetkami na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z wymienionych względów organ drugiej instancji uznał, że brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji. Uznając prawidłowość tej decyzji Kolegium zaznaczyło zarazem, że na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych A. R. może ubiegać się o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. A. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. Kwestionując prawidłowość zaskarżonej decyzji A. R. podniosła, że nie pobrała wymienionego w decyzji świadczenia. Wskazała, że wszystkie pisma w sprawie odbierała jej matka A. R., pieniądze wpływały na jej konto i to A. R., a nie skarżąca pobrała świadczenie. Powołując się na bardzo ciężką sytuację finansową skarżąca stwierdziła, że nie jest w stanie zwrócić określonej w zaskarżonej decyzji kwoty, której nie pobrała. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Przeprowadzona według wskazanych reguł kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2011 r. wskazuje, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż obie wymienione decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. stanowił między innymi art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Powołując się na art. 155 k.p.a. organ pierwszej instancji podkreślił, że A. R. wyraziła zgodę na zmianę decyzji przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego. Organ odwoławczy wprawdzie nie wskazał na art. 155 k.p.a. w ramach podstawy prawnej swojej decyzji, ale na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji, także akcentując fakt zgody skarżącej na zmianę decyzji z dnia [...] października 2010 r. przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, jak również na spłatę w ratach świadczeń nienależnie pobranych. W związku z zastosowaniem w postępowaniu administracyjnym przepisu art. 155 k.p.a. zauważyć należy, że niedopuszczalne jest rozpoznanie i uwzględnienie w oparciu o ten przepis wniosku strony o uchylenie decyzji administracyjnej, mającej określony termin obowiązywania, w czasie, gdy termin ten już upłynął. Wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej może być rozpoznany i ewentualnie uwzględniony jedynie wówczas, gdy decyzja pozostaje w obrocie prawnym, a więc do upływu ostatniego dnia terminu określającego jej obowiązywanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 1999 r., IV SA 1440/97, LEX nr 48240 oraz np. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków. pod red. Artura Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 433). W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] października 2010 r. przyznano A. R. zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od dnia [...] listopada 2010 r. do dnia [...] października 2011 r. Z ostatnio wymienionym dniem upłynął więc określony w decyzji termin jej obowiązywania. Mając zatem na względzie to, co powiedziano wyżej, organy rozstrzygając w niniejszej sprawie decyzjami z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz z dnia [...] marca 2012 r. nie były uprawnione do uchylenia w oparciu o art. 155 k.p.a. decyzji z dnia [...] października 2010 r., która nie pozostawała już w obrocie prawnym w dacie rozstrzygania przez organ pierwszej instancji. Jedynie zatem dodatkowo trzeba wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniosło się w żaden sposób do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności zaś do stwierdzenia, iż matka skarżącej wymusiła na niej podpisanie oświadczenia o zobowiązaniu się A. R. do oddania środków pieniężnych wypłaconych tytułem dodatku do zasiłku rodzinnego (odwołanie na k. 1 akt postępowania odwoławczego). Organ nie rozważył tego zarzutu w kontekście wymagania zgody strony jako jednej z niezbędnych przesłanek zastosowania przepisu art. 155 k.p.a., podczas gdy w świetle treści odwołania spełnienie tej przesłanki w okolicznościach sprawy mogło budzić wątpliwości. Z wymienionych przyczyn nie mogła być uznana za prawidłową decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. w zakresie objętym jej punktem 1, uchylającym na podstawie art. 155 k.p.a. decyzję z dnia [...] października 2010 r. w części przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego za okres od dnia [...] czerwca 2011 r. Wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, nie zachodziły także podstawy do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2011 r., uznającego za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi wraz z odsetkami świadczenia w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka za okres od dnia [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] lipca 2011 r., w łącznej kwocie 340 zł. Podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie stanowiły między innymi przepisy art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z ich treścią osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się, między innymi, świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (ust. 2 pkt 1). Na tle przywołanego przepisu zwraca się uwagę, że mowa w nim nie o świadczeniu nienależnym, ale świadczeniu nienależnie pobranym. Niewątpliwie zatem przesłanki wskazane w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie i tylko w sytuacji, gdy świadczenie zostało wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części na skutek okoliczności leżących po stronie świadczeniobiorcy, świadczenie traktuje się jako nienależnie pobrane (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2010 r., I OSK 1710/09, LEX nr 595278, a także w wyroku z dnia 4 października 2011 r., I OSK 762/11, LEX nr 1069676, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 stycznia 2008 r., II SA/Go 645/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2011 r., III SA/Kr 961/10, LEX nr 957355). Dla oceny zaskarżonej decyzji z powyższego punktu widzenia w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy istotna jest akcentowana także przez skarżącą okoliczność zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych w okresie, kiedy A. R. była małoletnia. Konsekwencją tego faktu było reprezentowanie małoletniej wnioskodawczyni przez jej przedstawicielkę ustawową – matkę A. R. Działając w imieniu córki A. R. między innymi złożyła zawarte na karcie 6 akt administracyjnych oświadczenie obejmujące dyspozycję przekazywania świadczeń należnych A. R. na wskazane wcześniej konto bankowe jej matki w [...] (k. 6 i 4 akt administracyjnych). Jednakże z chwilą uzyskania przez A. R. pełnoletności, to jest z dniem [...] marca 2011 r., skarżąca nabyła pełną zdolność do czynności prawnych (art. 11 kodeksu cywilnego) i była uprawiona do samodzielnego działania w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 i 2 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, a osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli. W konsekwencji uznać należy, że skarżąca, jako uprawniona do samodzielnego działania w postępowaniu administracyjnym, powinna mieć możliwość wypowiedzenia się co do sposobu przekazywania przyznanych na jej rzecz świadczeń. Organ nie powinien był zaś po uzyskaniu pełnoletności przez skarżącą poprzestać na złożonym wcześniej przez jej matkę oświadczeniu co do przekazywania środków na własne konto przedstawicielki ustawowej, która taki status utraciła. Natomiast, wprawdzie na karcie 13 verte akt w rubryce "Uwagi" zamieszczono adnotację, iż A. R. w marcu 2011 r. kończy 18 lat i ma uprawnienie do pobierania świadczeń, ale z akt postępowania administracyjnego nie wynika zarazem, by organ po dniu [...] marca 2011 r. podjął opisane wyżej działania w celu zapewnienia skarżącej realizowania jej praw strony w postępowaniu administracyjnym. Według zaś twierdzeń skarżącej, do których organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się w treści zaskarżonej decyzji, świadczenia rodzinne były nadal przekazywane na konto jej matki i to A. R., a nie skarżąca pobrała świadczenia wypłacone w czerwcu i lipcu 2011 r., wymienione w skierowanej do A. R. decyzji organu pierwszej instancji z dnia . grudnia 2011 r. jako nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi. Organy obu instancji nie ustaliły także, kiedy skarżąca powzięła wiadomość o wydaniu w dniu [...] maja 2011 r. wyroku zaocznego w sprawie [...] Sądu Rejonowego o ustaleniu ojcostwa J. R. i zasądzeniu na jej rzecz alimentów, w sytuacji, gdy A. R. w treści pisma skierowanego w dniu [...] czerwca 2011 r. do Sądu Rejonowego [...] wskazała, iż to ona reprezentowała J. R. w wyżej wymienionej sprawie (kopia pisma na kartach 15-16 akt administracyjnych). Mając zaś na względzie wskazane wcześniej rozumienie normy art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadomość strony w zakresie pobrania świadczenia nienależnego ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w kwestii obowiązku jego zwrotu. Brak stosownych ustaleń oraz rozważenia przez organy opisanych okoliczności i zarzutów formułowanych przez skarżącą powodują, że nie można uznać, iż sprawa została rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym z poszanowaniem zasad praworządności i prawdy obiektywnej przewidzianych w art. 6 i art. 7 k.p.a., po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Konsekwencją powyższego jest także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. określającego wymogi stawiane uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Nie można również uznać, iż decyzja ta pozostaje w zgodzie z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skoro nie zostało w tej decyzji wykazane przez organ w oparciu o całokształt okoliczności sprawy zaistnienie przesłanki pobrania nienależnie świadczeń rodzinnych. Ponadto nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie mogło być orzeczone w tej samej decyzji, w której dopiero uznano świadczenie za nienależnie pobrane, skoro w myśl art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależnie świadczenia. Dopiero zatem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, może być ono tak traktowane w świetle przepisów ustawy, w tym przepisu nakazującego zwrot świadczenia nienależnie pobranego. Nie jest natomiast możliwe orzekanie w tym przedmiocie równocześnie, w jednej decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lipca 2010 r., I OSK 620/10 (LEX nr 694359), uchybienie temu obowiązkowi stanowi inne naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z omówionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu w całości. Rozpatrując sprawę ponownie organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem powyższych wskazań i podejmie rozstrzygnięcie po wszechstronnym rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.