II SA/Lu 445/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 7 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat P. L. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości [...] zł ([...] złotych [...] groszy), w tym [...] zł ([...] złotych [...] groszy) należnego podatku od towarów i usług. Postanowieniem z dnia [...]., nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Z. K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17, art. 18, art. 23 § 1 oraz z art. 23 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a." – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., znak: [...] stwierdzające niedopuszczalność zgłoszonego przez Z. K. zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło w związku z zakończeniem postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydana została ostateczna decyzja administracyjna z dnia [...] r. nakazująca skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku stolarni zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w K. D.. Decyzja ta była poddana kontroli instancyjnej (decyzją z dnia 3 października 2011 r. została utrzymana w mocy przez LWINB) oraz sądowej (wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 971/11 oddalający skargę oraz wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1817/12 oddalający skargę kasacyjną). W związku z tym, mając na uwadze art. 6 § 1 u.p.e.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. jako wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, zobowiązany był do podjęcia kroków zmierzających do wykonania nałożonego powyższą decyzją obowiązku z zastosowaniem administracyjnych środków przymusu. W dniu [...] r. wydał upomnienie, doręczone skarżącemu w dniu [...]., wzywając go do wykonania ciążącego obowiązku, wskazując równocześnie, że w przypadku niewykonania dobrowolnie obowiązku, wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne w administracji stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a. Następnie w związku z niewykonaniem obowiązku, organ w dniu [...] r. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], doręczony skarżącemu w dniu [...] r. Z chwilą doręczenia odpisu tytułu wykonawczego nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). W toku tego postępowania organ ustalił, że nakaz rozbiórki nadal nie został wykonany, dlatego postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. W związku z nieuiszczeniem tej grzywny, organ w dniu [...] r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który został przekazany do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. celem ściągnięcia wymaganej należności. W konsekwencji tego skarżący wniósł pismo z [...] r. zawierające zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, które Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. pismem z dnia [...] r. przekazał organowi I instancji. Organ I instancji nie uwzględnił zarzutów i wydał wskazane na wstępie postanowienie z dnia [...]. stwierdzające niedopuszczalność zarzutów, wskazując, że skarżący wnosił już wcześniej takie same zarzuty i były one przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (wyrok z dnia 13 marca 2012r., II SA/Lu 971/11 oddalający skargę) i Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok oddalający skargę kasacyjną z dnia 19 grudnia 2013r., II OSK 1817/12). Organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdził, że zarzuty skarżącego dotyczyły kwestii skierowania nakazu rozbiórki do skarżącego oraz kwalifikacji spornego obiektu budowlanego jako stolarni, co było przedmiotem kontroli przez sądy administracyjne obu instancji, które potwierdziły prawidłowość wydanego nakazu. WSA w Lublinie w wyroku z dnia 3 marca 2013 r., sygn. akt: II SA/Lu 971/11 stwierdził, że "nieuzasadniony jest również zarzut skargi, iż nakaz powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli działki (...), a nie tylko do skarżącego (...), oraz że "w przedmiotowym budynku prowadzone są prace stolarskie, co w świetle planu miejscowego na tym terenie jest niedopuszczalne - nie ma przy tym znaczenia, czy prace te wykonywane są stale, czy też jedynie - jak podnosi skarżący - okresowo dla potrzeb własnych, skoro powodują one uciążliwości charakterystyczne dla zakładu produkcyjnego. Wobec powyższego, nie można uznać, że przedmiotowy budynek ma charakter jedynie zabudowy uzupełniającej zabudowę mieszkaniową". Kwestie te, na które obecnie wskazuje skarżący, nie mogły być więc przez organ egzekucyjny uwzględnione, gdyż postępowanie egzekucyjne ma na celu wyłącznie wyegzekwowanie obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. Organ przytoczył też zastosowane w sprawie przepisy prawne: Wskazał, że zgodnie z art. 33 u.p.e.a. podstawą zarzutu może być wyłącznie: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 u.p.e.a., błąd co do osoby zobowiązanego, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Stosownie do treści art. 34 § 1a u.p.e.a., jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym bądź sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Mając na uwadze przedstawione okoliczności sprawy i unormowanie prawne, organy obu instancji uznały, że wniesione przez skarżącego zarzuty są niedopuszczalne - organ egzekucyjny nie ma bowiem uprawnień do zmiany i weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, ani tym bardziej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, do czego w istocie zarzuty się sprowadzają. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. K. domagał się "doprowadzenia do wznowienia postępowania administracyjnego o rzekomą samowolę budowlaną czyli o obicie starej, drewnianej szopy na opał, nowymi deskami". W obszernym uzasadnieniu podnosił, że postępowanie przeciwko niemu zostało podjęte jeszcze w [...] r. na skutek fałszywej informacji "sezonowych" sąsiadów - H. i M. S., którzy wówczas kupili mieszkanie w sąsiednim budynku Spółdzielni Mieszkaniowej (ul. [...] i zaczęli przyjeżdżać na lato do [...] (na stałe mieszkając w B.). Tym osobom przeszkadzało to, co od zawsze skarżący robił w swojej szopie gospodarczej, czyli szykowanie drewna do ogrzewania domu mieszkalnego. Podkreślił, że szopę wybudowała ponad [...] lat temu rodzina jego (zmarłej już) żony, a obecnie zabezpieczył ją przed niszczeniem, obijając nowymi deskami. Okoliczność ta wywołała reakcję wielu organów, w tym Policji i nadzoru budowlanego, który uznał, że skarżący dokonał samowoli budowlanej, z czym skarżący się nie zgadza. Szopa nigdy nie stanowiła stolarni, jak to przyjmuje organ, jest wykorzystywana tak, jak zawsze. Jej rozbiórka spowoduje, że skarżący nie będzie miał gdzie składać drewna na opał. Skarżący czuje się pokrzywdzony decyzją nakazująca rozbiórkę, wydaną na skutek złośliwość sąsiadów, bez uwzględnienia zeznań świadków, których wskazywał organowi, a którzy potwierdziliby, że szopa istniała od dawna. Skarżący wyjaśnił, że sąsiedni blok mieszkalny został wybudowany na działce wywłaszczonej od jego żony, bez odszkodowania, działki zostały wadliwie wydzielone, gdyż granica pomiędzy nimi przebiega po ścianie jego kamienicy, poza tym skarżący nie ma obecnie legalnego dojazdu do działki i szopy. Zdaniem skarżącego, decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana z naruszeniem art. 8 kpa i wyrażonej w niej zasady zaufania do władzy publicznej. Chciałby, by sąd obecnie "odkręcił tę spiralę absurdu". W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie może być uwzględniona. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że kontrola sądu administracyjnego jest ograniczona i dotyczy wyłącznie oceny, czy organ wydając decyzję administracyjną, postępował zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ograniczenie roli sądu administracyjnego jedynie do oceny działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wynika wprost z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrolując - w powyższym zakresie - skargę w rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym jest prawidłowe. Zarzuty zostały złożone w piśmie z dnia [...]. skierowanym do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. w związku z otrzymaniem przez skarżącego w dniu [...]. "Tytułu wykonawczego" nr [...] z dnia [...]. Skarżący w piśmie tym zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego o "wstrzymanie zajęcia jego skromnej emerytury – [...] zł, wypłacanej przez KRUS. Podniósł, że znaczną część tego dochodu wydaje na leki, ponadto ma na utrzymaniu niepełnosprawnego syna. Skarżący zakwestionował jednocześnie skierowany do niego nakaz rozbiórki spornej stolarni ("szopy"), określony w ostatecznej decyzji z dnia [...]. Z akt wynika, że pismo z dnia [...]. zawierające zarzuty, zostało przekazane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. jako wierzycielowi prowadzącemu postępowanie egzekucyjne dotyczące obowiązku niepieniężnego tj. wykonania nakazu rozbiórki spornej szopy (tytuł wykonawczy nr [...]). W związku z nakazem rozbiórki spornej stolarni ("szopy"), należącej do skarżącego, zostały wydane zatem dwa tytuły wykonawcze – nr [...] z dnia [...]., który dotyczył decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]. nakazującej skarżącemu rozbiórkę spornej szopy, a więc obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz tytuł wykonawczy nr [...], dotyczący postanowienia z dnia [...]. o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia realizacji nakazu rozbiórki, a więc obowiązku o charakterze pieniężnym. Podkreślić należy, że nieuiszczona w terminie grzywna w celu przymuszenia podlega ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych. Zatem obowiązek jej uiszczenia staje się nowym obowiązkiem podlegającym egzekucji, który jest egzekwowany, jak każda inna należność pieniężna, a zatem według zasad określonych w Dziale II ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W takim wypadku prowadzone są dwa odrębne postępowania egzekucyjne- przez wierzyciela świadczenia niepieniężnego - właściwy organ nadzoru budowlanego oraz (odrębne) przez właściwego naczelnika urzędu skarbowego - w zakresie świadczenia pieniężnego (nieuiszczonej grzywny). (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 listopada 2012r., II SA/Lu 727/12 powołany w wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2019r., I GSK 1521/18 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2016r., III SA/Wr 424/16). W związku z tym, że skarżący pismo z dnia [...]. nazwane "skarga na zajęcie egzekucyjne" (k.129 akt I instancji), odnoszące się wprost do tytułu wykonawczego nr [...] dotyczącego grzywny w celu przymuszenia (w którym wskazano jako podstawę prawną obowiązku postanowienie [...] z dnia [...].r, [...] o nałożeniu grzywny), skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P., pismo to i zgłoszone w nim zarzuty, powinny podlegać rozpatrzeniu przez ten organ tj. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Z akt wynika, że organ ten przekazał jednak pismo Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. jako wierzycielowi i zawiesił postępowanie egzekucyjne (w przedmiocie grzywny) do czasu rozpatrzenia tych zarzutów przez wierzyciela (k. 125 akt I instancji), co nie było prawidłowe. Nieuiszczenie przez skarżącego grzywny w celu przymuszenia – jak wyjaśniono - spowodowało konieczność wszczęcia nowego, odrębnego postępowania egzekucyjnego poradzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, dotyczącego tej grzywny, skarżący był więc uprawniony do składania w tym postępowaniu zarzutów. Niezależnie od tego, w związku z tym, że skarżący w piśmie z [...]. oprócz tego, że wskazywał na swoją trudną sytuację majątkową i domagał się "wstrzymania zajęcia jego emerytury" (związanego z egzekucją nałożonej grzywny), a więc w związku z tym, że zakwestionował także sam nakaz rozbiórki spornej szopy (egzekwowany na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]), organ nadzoru budowlanego zasadnie w tej sytuacji przyjął, że pismo to zawiera także zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tego tytułu wykonawczego tj. tytułu nr [...]. Odnosząc się do tych zarzutów organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że nie mogą być one obecnie rozpatrzone, ponieważ skarżący w tym postępowaniu składał już wcześniej zarzuty, które – jak wynika z akt sprawy - były przedmiotem rozpoznania zarówno przez organy, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 14 lipca 2016 r., II SA/Lu 566/16) – stanowi to obecnie przeszkodę do wnoszenia kolejnych zarzutów stosownie do art. 34 § 1a u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych postanowień; w konsekwencji należało stwierdzić niedopuszczalność tych zarzutów. Rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego obu instancji jest zgodne z przepisami. Wniesione w piśmie z dnia [...]. zarzuty nie mogły być rozpatrzone merytorycznie, ponieważ zostały wniesione po upływie ustawowego 7-dniowego terminu, a więc były niedopuszczalne. Termin ten biegł od doręczenia mu tytułu wykonawczego nr [...], co miało miejsce [...]. Termin ten więc już dawno minął, a zatem obecnie zarzutów dotyczących tego tytułu wykonawczego nie może już wnosić, dlatego organy zasadnie stwierdziły ich niedopuszczalność. Na kwestię tę wskazywał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., II SA/Lu 566/16, w przedmiocie wcześniejszych zarzutów skarżącego: "W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym, zarzuty zgłoszone po upływie 7 - dniowego terminu są spóźnione i w związku z powyższym nie mogą być one rozpatrzone (tak NSA w wyroku z 26 sierpnia 2011 r., II FSK 368/2010). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2009r. (II FSK 1088/08) wyjaśnił, że po upływie terminu do wniesienia zarzutów zobowiązany nie tylko nie może uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy, ale również nie może zgłosić nowych zarzutów w toku postępowania w sprawie stanowiska wierzyciela wobec zarzutów – o ile przeprowadzenie takiego postępowanie jest w określonej sprawie konieczne – ani też w toku postępowania zażaleniowego, ani tym bardziej w toku postępowania sądowoadministracyjnego (tak też w wyroku NSA z 12 grudnia 2006 r., I OSK 1057/06). Pismo zatem powołujące nowe podstawy zarzutów, wniesione po upływie siedmiodniowego terminu od doręczenia zobowiązanym odpisu tytułu wykonawczego, jest bezskuteczne i zarzuty w nim podniesione nie mogą być rozpatrzone. W takiej sytuacji organ egzekucyjny odmawia uwzględnienia zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia, bądź stwierdza niedopuszczalność zgłoszonych zarzutów (wyrok NSA z 12 kwietnia 2016r. II FSK 463/14; wyrok NSA z 31 maja 2012r. II OSK 199/12). Podobnie stwierdził WSA w Lublinie w wyroku z 13 listopada 2012r., II SA/Lu 727/12 – "Postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się zatem jedynie w ramach nakreślonych przez zgłaszającego te zarzuty w terminie otwartym na ich zgłoszenie (tak m.in. wyrok NSA z 27 stycznia 2012 r., II FSK 1435/10, wyrok NSA z dnia 14 września 2007 r., I OSK 522/07, wyrok NSA z 1 września 2011 r., II FSK 407/10,). Inaczej rzecz ujmując, zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów podnosić nowych zarzutów, ani uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując ich nowe podstawy (J. Radwanowicz -Wanczewska, Komentarz do art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX 2010, wyrok NSA z 13 października 2011 r., II OSK 1441/10, wyrok NSA z 26 sierpnia 2011 r., II FSK 474/10)". W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie prawidłowo stwierdziły niedopuszczalność zarzutów skarżącego sformułowanych w piśmie z [...]., związanych z decyzją nakazującą skarżącemu rozbiórkę spornej stolarni ("szopy"). Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie to ma charakter procesowy, formalny, gdyż organ z powodu stwierdzonych przeszkód nie był uprawniony oceniać zarzutów merytorycznie w sposób wiążący. Natomiast pozostają do rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. zarzuty (zawarte tym samym piśmie) dotyczące nałożonej grzywny w celu przymuszenia (tytuł wykonawczy nr [...]) i obejmujące żądanie skarżącego "wstrzymania zajęcia emerytury" Z tych względów skarga w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz.2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wydane zostało na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust.3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18 ze zm.).