II SA/Lu 461/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 12 kwietnia 2024 r. znak: SKO.PS/40/110/2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta [...] z dnia 22 stycznia 2024 r. znak: SR.4042.869.6.2024. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2024 r., znak: SKO.PS/40/110/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. (dalej jako: Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej jako: skarżący) utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy P. G. z dnia 22 stycznia 2024 r., znak: SR.4042.869.6.2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. K.. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 11 grudnia 2023 r. M. K. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. We wniosku zawarto żądanie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego. Do akt dołączono orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B.: z dnia 21 września 2018 r. zaliczające J. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe oraz z dnia 14 listopada 2023 r. zaliczające E. K. (jej męża, a ojca skarżącego) do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 listopada 2025 r. Po dokonaniu czynności postępowania wyjaśniającego, w trakcie których organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy w dniu 28 grudnia 2023 r. (k. 25-26 akt adm.) wydano decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy wyjaśniając w szczególności, że matka skarżącego została uznany za osobę niepełnosprawną w okresie późniejszym niż wynika to z przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2023 poz. 390 ze zm., dalej jako u.ś.r.). Zdaniem organu I instancji regulacja zawarta w tym przepisie uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania M. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. orzeczeniem z dnia 12 kwietnia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko Wójta, co do odmowy przyznania świadczenia skarżącej. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zakwestionowało powołanie się przez organ I instancji na przesłankę negatywną związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Jednocześnie, zdaniem Kolegium, w sprawie wystąpiły podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r. Zdaniem Kolegium fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką uniemożliwia przyznanie świadczenia pielegmacyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że wyłącznie uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, najpóźniej do dnia 31 grudnia 2023 r. byłoby podstawą do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzje w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenia rodzinne są decyzjami konstytutywnymi, kształtującymi sytuację strony wyłącznie na przyszłość, a więc z mocą od wydania decyzji uchylającej bądź zmieniającej decyzję ostateczną (ex tunc). Sama okoliczność istnienia w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi, zdaniem Kolegium, negatywną przesłankę przyznania świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 maja 2024 r. skarżący zarzucił decyzji naruszenie: - przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7, 9, 77 § 1 k.p.a.; - przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 i pominięcie art. 27 ust. 5 u.ś.r. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że organy błędnie nie wzięły pod uwagę faktu rezygnacji przez niego ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w oświadczeniu złożonym wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w takim zakresie Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w rozpatrywanej sprawie były przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w szczególności art. 17 u.ś.r. regulujący instytucję świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazana ustawa zastosowana była w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2023 r. Należy podkreślić, że stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 ze zm.). w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ odwoławczy odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego powołał się na fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego ustalonego decyzją z dnia 28 listopada 2023 r. znak: SR.4045.869.23.2023 na okres od dnia 1 listopada 2023 r. do dnia 31 października 2024 r. W ocenie Kolegium przesłanka negatywna określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r. stanowi jedyną okoliczność nakazującą wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19; z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Lu 185/22; CBOSA). Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się zatem do jednej negatywnej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, czyli okoliczności przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie Sądu zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące braku należytego rozważenia przez organy obu instancji kwestii zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego, o przyznanie którego ubiega się skarżący, z otrzymywanym już specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Należy podnieść, że w przypadku zbiegu uprawnień do tych świadczeń rodzinnych funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 lit. pkt 1 lit. a u.ś.r. należy rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, CBOSA). Sąd zwraca uwagę, że skarżący wraz z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożył oświadczenie, że zrezygnuje z aktualnie pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. We wniosku wskazano jednoznacznie, że M. K. żąda przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oczywiście należy podkreślić, że nie jest dopuszczalna rezygnacja warunkowa przez skarżącego z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych takiej możliwości nie przewidują. Jednakże z taką sytuację nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż składając wniosek o świadczenie pielęgnacyjne skarżący jednoznacznie wybrał to świadczenie – w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dokonanie wyboru pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami do świadczeń jest natomiast domeną stron postępowania, co wynika z art. 27 ust. 5 u.ś.r. (zob. wyrok NSA z 6 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1823/22, CBOSA). Jeżeli nawet organy administracji uznały, że złożone przez skarżącego oświadczenie o wyborze jest niewystarczające, to powinny na podstawie art. 9 i art. 79a k.p.a. pouczyć o konieczności złożenia wniosku o rezygnację z określonego świadczenia, aby uzyskać możliwość przyznania innego, korzystniejszego dla strony. Jest to szczególnie istotne w tych sprawach, gdzie zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek udzielania stronie pełnej informacji spoczywa na organie władzy publicznej zawsze wtedy, gdy informacja dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania. Celem udzielania tego rodzaju informacji będzie zawsze konieczność zapobieżenia szkodzie z powodu nieznajomości prawa. Z omawianej zasady wynika więc bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. Jakkolwiek więc art. 6 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to nie można tego przepisu rozumieć w ten sposób, że istnienie przepisu prawa jest nadrzędną wartością wykluczającą analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do zasady słusznego interesu obywatela, jak też zwalniającą organ władzy publicznej od obowiązku czuwania na tym, by strona postępowania, wskutek niedoinformowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Zlekceważenie przez organ władzy publicznej tych elementarnych zasad praworządności w postępowaniu administracyjnym i przyznanie priorytetu przepisowi prawa skutkuje wprost naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Realizacja tego obowiązku jest szczególnie istotna w sprawach o przyznanie świadczeń wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Konieczne jest również podniesienie, że w sytuacji wyboru przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie oświadczenia z dnia 11 grudnia 2023 r. obowiązkiem organu I instancji było zrealizowanie woli skarżącego. Powoływanie się przez Kolegium na okoliczność występowania w obrocie prawnym decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, jako przesłanki negatywnej przyznania świadczenia w sytuacji, gdy tylko wobec zaniechania Wójta Gminy P. G. decyzja ta nie została uchylona również narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Taki sposób działania i procedowania organów musi spotkać się z negatywną oceną przez sąd administracyjny. Wniosek ten jest tym bardziej zasady, że wobec treści art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym fakt powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w 2023 r. warunkuje przyznanie tego świadczenia. Przyjmując zaprezentowaną przez organ odwoławczy interpretację przepisów strona bez własnej winy została narażona na pozbawienie prawa do wyboru świadczenia, na co zezwalały przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 27 ust. 5. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy błędnie uznały bowiem, że strona nie dokonała skutecznie wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, a obecnie nie jest możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek dla opiekuna. Nadmienić w tym miejscu należy, że konstytutywny charakter decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję o przyznaniu świadczenia nie wyklucza dopuszczalności orzekania w tym przedmiocie ze skutkiem wstecznym (np. wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1129/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 17 lutego 2022r., sygn. akt II SA/Go 1113/21, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2022 r., I OSK 1728/21, wyrok NSA z 28 marca 2022 r., I OSK 894/21, CBOSA). Ponownie rozpatrując sprawę organ winien rozpoznać wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem dokonanego przez niego wyboru świadczenia pielęgnacyjnego. Z ustaleń dokonanych w przedmiotowej sprawie wynika, że organy nie kwestionowały zakresu pomocy świadczonej przez skarżącego nad niepełnosprawną matką oraz związku pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z okolicznością sprawowania koniecznej opieki. Dlatego też po eliminacji decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy organ powinien rozstrzygnąć o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni przedstawione powyżej wytyczne Sądu, którymi stosownie do art. 153 p.p.s.a. jest związany.