II SA/Lu 542/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca ) Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] – po wznowieniu, na wniosek Z. W. z dnia [...] stycznia 2018 r., postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kolegium z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania Z. W. usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych – na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 150 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a."), odmówiło uchylenia własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania Z. W. usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 951/16 oddalił skargę Z. W. na ww. decyzję organu odwoławczego. Z. W., wnosząc w piśmie z dnia 30 stycznia 2018 r. (zatytułowanym jako "skarga") o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej powyższą decyzją ostateczną, jako podstawę wznowienia postępowania podał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazał, że "nową okolicznością w sprawie" jest postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt I OZ 1710/17 (doręczone stronie w dniu 11 stycznia 2018 r.). Organ ustalił, że powołanym postanowieniem NSA oddaliło zażalenie Z. W. na postanowienie WSA w Lublinie z dnia 20 września 2017 r. (sygn. akt II SO/Lu 29/17 ), oddalające jego wniosek o wymierzenie grzywny Kierownikowi NZOZ Przychodnia Lekarza Rodzinnego za nieprzekazanie do Sądu skargi z dnia 17 lutego 2017 r. na bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania kserokopii pisma. Po zapoznaniu się z wnioskiem strony oraz aktami sprawy Kolegium postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2016 r. Oceniając wniosek strony Kolegium stwierdziło, że powołane w jego treści postanowienie NSA z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt I OZ 1710/17 nie istniało w dacie wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej, tj. w dniu [...] sierpnia 2016 r., dlatego też nie może być podstawą uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z. W. nie skorzystał z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W ustawowym terminie złożył natomiast skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2018 r. Kwestionując stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżanej decyzji skarżący podniósł, że powołana przez niego okoliczność (cyt.) "zaistniała później (trwało postępowanie sądowe) i ma związek z korespondencją, która została uznana w SKO jako istotny dokument medyczny mający wpływ na wynik". Stwierdził również, że (cyt.) "pisma OPS i NZOZ to tylko korespondencja", która "nie stanowi dowodu medycznego (ani innego)". Kolegium powinno było zatem uchylić decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r., uznając, że zachodziła podstawa wznowienia wskazana przez skarżącego bądź działając z urzędu, do czego – zdaniem skarżącego – Kolegium było obowiązane, w oparciu o inną, niewskazaną przez niego, podstawę wznowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku przesłanek do uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2016 r. ma uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W niniejszej sprawie skarżący, jako podstawę wznowienia postępowania powołał przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Jako nowy dowód (bądź nową okoliczność) w rozumieniu ww. przepisu, wskazał natomiast postanowienie NSA z dnia 1 grudnia 2017 r., ( sygn. akt I OZ 1710/17 ) . Podkreślić należy, że w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. skarżący – w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia [...] marca 2018 r. do sprecyzowania wniosku – potwierdził, że domaga się wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że prawidłowo Kolegium prowadziło postępowanie w oparciu o tę właśnie przesłankę wznowieniową. Określona w tym przepisie podstawa wznowienia postępowania zachodzi wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie trzy warunki. Pierwszym jest to, że ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy oraz nowe. Drugą z nich jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych" bądź "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzeci warunek dotyczy zaś tego, by "nowe okoliczności faktyczne" bądź "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. Podkreślić jednocześnie należy, że skoro wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, to tym samym wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła. Powołanym przez Z. W. postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2017 r. ( sygn. akt I OZ 1710/17 ) oddalono zażalenie skarżącego na postanowienie WSA w Lublinie z dnia 20 września 2017 r., ( sygn. akt II SO/Lu 29/17 ) , odrzucające wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny Kierownikowi NZOZ Przychodnia Lekarza Rodzinnego "[...]" w [...] za nieprzekazanie do WSA w Lublinie skargi z [...] lutego 2017 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania kserokopii pisma. W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że orzeczenie to nie może stanowić "nowej okoliczności faktycznej" ani "nowego dowodu", o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem – jak słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – nie istniało ono w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Co więcej, wyłączone jest stwierdzenie, że orzeczenie sądu – z uwagi na swój charakter – może mieć walor "nowej okoliczności faktycznej" bądź "nowego dowodu". Bezsprzecznie więc powołanie się przez stronę na wskazane postanowienie NSA, jako podstawę wznowienia, nie mogło prowadzić do uchylenia decyzji Kolegium. Podkreślić trzeba, że na wynik sprawy nie może mieć wpływu podnoszona w skardze argumentacja skarżącego, jakoby walor "nowej okoliczności faktycznej" w niniejszej sprawie ma wynikająca z omawianego orzeczenia NSA okoliczność, że "pisma OPS i NZOZ to tylko korespondencja", która "nie stanowi dowodu medycznego (ani innego)". Nawet gdyby przyjąć, że opisana wyżej "okoliczność" była w istocie podnoszona przez skarżącego jako podstawa wznowienia, to niewątpliwie nie stanowi ona "nowej okoliczności faktycznej" ani "nowego dowodu" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Trzeba bowiem mieć na względzie, że skarżący podnosząc wskazaną wyżej argumentację, w istocie zmierza do zakwestionowania oceny dowodów dokonanej w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją Kolegium z [...] sierpnia 2016 r. Skarżący kwestionuje bowiem dokonaną w tym postępowaniu ocenę wiarygodności opisanej wyżej dokumentacji, stanowiącej korespondencję pomiędzy Kierownikiem Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], a NZOZ P. L. R. "[...]" w [...], wskazując, że dokumenty te błędnie zostały uznane za miarodajne, w kontekście dokonanej przez organy obu instancji oceny zasadności odmowy przyznania wnioskowanego przez niego wówczas świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej – w postaci usług opiekuńczych. To oznacza, że wniosek skarżącego o wznowienie postępowania także z tego powodu nie mógłby doprowadzić do wzruszenia, w trybie wznowienia postępowania, powołanej decyzji ostatecznej Kolegium. Bezsprzecznie bowiem celem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego toczącego się na skutek wydania postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną, nie może być ponowna weryfikacja zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z tego względu, że jest ona oceniana przez stronę jako wadliwa. Taki cel realizuje niewątpliwie postępowanie zwykłe, w ramach którego stronie przysługuje prawa kwestionowania dokonanej przez organ pierwszej instancji oceny dowodów w drodze odwołania do organu drugiej instancji, a po wyczerpaniu tego środka zaskarżenia służy skarga do sądu administracyjnego. Opisana wyżej okoliczność mogła być zatem kwestionowana przez skarżącego wyłącznie w postepowaniu zwykłym, miał on bowiem prawo domagać się przedstawienia dokumentów, do których odwołuje się sporna korespondencja. Natomiast zarzut niewłaściwej oceny dowodów znanych stronie i organowi w dacie orzekania, nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Jedynie dowody, o których ani organy ani skarżący nie wiedzieli w dacie orzekania mogłyby uzasadniać wznowienie postępowania. W ocenie Sądu oczywiste jest, że sporna korespondencja takiej okoliczności nie stanowi. Nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie wyrażony został pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, że co do zasady wskazana przez wnioskodawcę podstawa wznowienia wiąże organ i wyznacza granice nadzwyczajnego postępowania. Związanie treścią wniosku o wznowienie oznacza, że organ nie może ani zmieniać, ani rozszerzyć żądania na inne podstawy wznowieniowe wskazane w art. 145 k.p.a." (zob. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 233/12; z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 818/05; z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1987/06 – dostępne w CBOSA). Trzeba mieć bowiem na względzie, że granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, jest związany podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i – wbrew argumentom skargi – nie może się odnosić do innych podstaw, niewskazanych przez stronę. Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, tzn. może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Niewątpliwie bowiem bez uzyskania na to wyraźnej zgody strony, organ administracji nie może badać występowania innych podstaw wznowienia, niż wskazane w podaniu strony (zob. wyroki NSA: z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1925/12; z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1999/12 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 263/12 – dostępne w CBOSA, a także: W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 181; T. Kiełkowski, Granice wznowionego postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2015, nr 10, s. 51). Niezależnie od powyższego należy zaznaczyć, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że kwestionowana decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie jest dotknięta również żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Oczywiste jest, że skarżący brał czynny udział w postępowaniu, rozpoznanie sprawy nie było uzależnione od uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu ani uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwy organ lub sąd, ani nie może być mowy o tym, że kwestionowana decyzja Kolegium została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Materiał dowodowy nie wskazują także na okoliczności, które dawałyby podstawę do uznania, że kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o fałszywy dowód, bądź w wyniku przestępstwa. Z tych wszystkich względów Sąd, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, orzekł o jej oddaleniu, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).