II SA/Lu 567/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy L. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta L. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] r., nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody L. na rzecz Gminy L. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Starosta L., po rozpatrzeniu wniosku H. J. reprezentowanej przez pełnomocnika adwokata P. J., M. D., P. J. reprezentowanego przez opiekuna M. D. oraz J. T. D.-J. reprezentowanej przez pełnomocnika A. D. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, orzekł w następujący sposób: - w pkt I sentencji decyzji – orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w L. w pobliżu ul. N., oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...] jako projektowana działka nr [...]o pow. 0,2081 ha w areale działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...] – R. J., ark. [...]), stanowiącej własność Gminy L. (KW Nr [...]); - w pkt II sentencji – umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości w części wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...] – R. J., ark. [...]); w pkt III – orzekł, że zwrot nieruchomości następuje na rzecz: H. B. J., c. J. i J. - w udziale 9/32 części, M. E. D., c. J. i J. - w udziale 9/32 części, P. J. J., s. J. i J. - w udziale 9/32 części, J. T. D.-J., c. A. i K. - w udziale 5/32 części; - w pkt IV – orzekł, że przejście prawa własności zwróconej nieruchomości następuje z dniem, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna; - w pkt V – orzekł, że nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu; - w pkt VI – zobowiązał wnioskodawców do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ustalonego na dzień wydania niniejszej decyzji na kwotę: 8898,98 zł stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości;  - w pkt VII – orzekł, że powyższą kwotę należy wpłacić na konto Urzędu Miasta L. Wydział Budżetu i Księgowości - Bank PeKaO S.A. Oddział Lublin 92 1240 1503 1111 0010 0125 4090, w terminie 14 dni od daty, kiedy niniejsza decyzja podlega wykonaniu. - w pkt VIII – orzekł, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej. Po rozpatrzeniu odwołań od powyższej decyzji, złożonych przez Prezydenta Miasta L. i H. J., Wojewoda L. decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – uchylił pkt III decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekł, że zwrot nieruchomości następuje na rzecz: H. B. J., c. J. i J. - w udziale 10/32 części, M. E. D., c. J. i J. - w udziale 10/32 części, P. J. J., s. J. i J. - w udziale 10/32 części, J. T. D.-J., c. A. i K. - w udziale 2/32 części, natomiast w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy następująco przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy: Aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] lipca 1970 r. J. i J. małż. J. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. nieruchomość położoną w L., obecnie w pobliżu ul. N., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,4702 ha. Zakupu gruntu dokonano w związku z lokalizacją budowy przez L. Spółdzielnię Mieszkaniową osiedla mieszkaniowego pod nazwą "Osiedle P.", ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta Lublina, za kwotę 39445,00 zł. Podstawą materialnoprawną nabycia był art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w dacie dokonania czynności - t.j. Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm.). W dniu [...] października 2011 r. spadkobiercy poprzedniej właścicielki: H. J. reprezentowana przez adw. P. J., M. D., działająca w imieniu własnym i jako opiekun całkowicie ubezwłasnowolnionego P. J., oraz wdowa po J. J. – J. T. D.-J. wystąpili do Starosty L. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonego terenu w części wchodzącej obecnie w obszar działki nr [...] (obręb [...] – R. J.), będącej własnością Gminy L. We wniosku wskazali, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, który spowodował przymusową sprzedaż nieruchomości. Legitymacja wnioskodawców do działania w niniejszym postępowaniu ustalona została na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia praw do spadku znajdujących się w aktach sprawy (postanowienia Sądu Rejonowego w L. II Wydział Cywilny z dnia [...] listopada 1987 r., sygn. akt [...] i postanowienia Sądu Rejonowego L. – Z. w L.I Wydział Cywilny z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt: [...]). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] Wojewoda L., na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia tej sprawy i na jego miejsce wyznaczył Starostę L. Na podstawie złożonej przez wnioskodawców do akt sprawy dokumentacji geodezyjnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...], sporządzonej przez uprawnionego geodetę J. Ć., ustalono, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość nr [...] wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych: nr [...]stanowiącej własność Gminy L. (teren oznaczony w dokumentacji jako projektowana działka nr [...]o pow. 0,2081 ha), nr [...] stanowiącej własność Spółdzielni Mieszkaniowej "S." (teren oznaczony w dokumentacji nr [...]o pow. 0,2564 ha, nr [...]stanowiącej własność Spółdzielni Mieszkaniowej "S." (nr [...] o pow. 0,0006 ha), nr [...] stanowiącej własność Gminy L. i pozostającej w użytkowaniu wieczystym P. S.A. (nr [...] o pow. 0,0031 ha) i nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa (nr [...] o pow. 0,0020 ha). Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wnioskodawcy zmodyfikowali wniosek o zwrot nieruchomości, wskazując że wnioskowana do zwrotu nieruchomość, oznaczona w dacie wywłaszczenia nr [...], stanowi obecnie część działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] Wojewoda L. wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości w części obejmującej obecne działki ewidencyjne nr [...] i [...], stanowiących własność Gminy L. i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L. Pismem z dnia [...] września 2013 r. Wydział Planowania Urzędu Miasta L. poinformował, że zawnioskowany teren objęty był w chwili wywłaszczenia ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego P. miasta L., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. Z przekazanych materiałów wynika, że zawnioskowany do zwrotu teren objęty był przeznaczeniem pod dzielnicowy ośrodek sportowy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. poinformował, że w zasobach archiwalnych Wydziału brak jest planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego: "Osiedle P." usytuowanego w L. przy ul. N. obowiązującego w 1970 r. W toku postępowania wyjaśniającego, w dniu [...] lipca 2013 r., Starosta L. przeprowadził oględziny dawnej działki nr [...] w części wchodzącej aktualnie w skład działek ewidencyjnych nr [...]i [...], podczas których uprawniony geodeta okazał granice projektowanej działki (nr [...]). Oględziny wykazały, że teren stanowiący część działki ewidencyjnej nr [...], oznaczony w dokumentacji geodezyjnej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,2081 ha, stanowi wąwóz położony między ul. Z. i ul. N. Grunt ten jest niezagospodarowany, porośnięty trawą, chwastami i samosiejkami. Od strony południowej na terenie działki znajduje się ogrodzenie budynków należących do Spółdzielni Mieszkaniowej "S.". Zdaniem przedstawiciela Gminy L. teren jest koszony i nie jest porośnięty chwastami, znajdują się nań nasadzenia. Z kolei teren działki nr [...] o pow. 0,0031 ha jest zajęty pod stację trafo i pozostaje w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] lipca 2013 r. wnioskodawcy podtrzymali wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,2081 ha, jako niezagospodarowanej zgodnie z celem wywłaszczenia. Równocześnie cofnęli wniosek o zwrot tej części wywłaszczonej nieruchomości, która wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...]. W tak ustalonym stanie faktycznym Starosta L., na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] orzekł o zwrocie na rzecz spadkobierców byłych właścicieli, tj.: H. J., M. E. D., P. J. J. i J. T. D.-J., projektowanej działki nr [...] o pow. 0,2081 ha, położonej w L. w pobliżu ul. N., stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym numerem [...], wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...] (obręb [...]-R. J.e, ark. [...]), będącej własnością Gminy L., uregulowanej w księdze wieczystej [...]. Jednocześnie w punkcie VI decyzji zobowiązał ww. do zwrotu na rzecz Gminy L. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 8898,98 zł. Orzekając o zwrocie organ przyjął, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła wspólną własność J. i J. małż. J. Zgodnie z art. 140 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. ustalone w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowanie zostało zwaloryzowane przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS i uwzględnieniu denominacji złotego na dzień wydania decyzji o zwrocie oraz obliczone proporcjonalnie do zwracanej powierzchni. Ustalono też, iż wysokość tak obliczonego zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości, o której mowa w art. 217 ust 2 w zw. z art. 140 ust. 2 u.g.n. Od ww. decyzji organu, odwołanie złożyli adwokat P. J. – działający jako pełnomocnik H. J. oraz Prezydent Miasta L. – reprezentyjący Gminę L. Pełnomocnik H. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części zawartej w punkcie III, w zakresie w jakim określa ona udziały w zwracanej nieruchomości. Nie kwestionując decyzji co do zasady, wskazał, że przy jej wydaniu doszło do nieprawidłowego wyliczenia wysokości udziałów w zwracanej nieruchomości poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość była wspólną własnością J. i J. małż. J. na skutek użytego w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 1970 r. Rep. A Nr [...], dotyczącego jej sprzedaży, zwrotu "J. i J. małżonkowie J. (...) sprzedają Skarbowi Państwa (...)". Wskazał, iż przemawia za tym zapis w umowie sprzedaży tej nieruchomości, z którego wprost wynika, iż nieruchomość stanowiła wyłączną własność J. J. Wobec powyższego udziały dzieci w spadku po zmarłej matce J. J. powinny wynosić ostatecznie po [...], zaś wdowy po J. J. 2/32 części. Prezydent Miasta L. wniósł natomiast o uchylenie decyzji Starosty L. w punkcie 1, zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego orzeczona do zwrotu działka nr [...], stanowiąca teren zielony osiedla mieszkaniowego, wypełnia postanowienia obwiązującego w dacie wywłaszczenia Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "P." miasta L. Jego zdaniem Starosta L. naruszył również art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż orzekając o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania winien jednocześnie orzec o stosownym zabezpieczeniu wierzytelności Gminy L., bowiem zgodnie z tym przepisem wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. Zdaniem odwołującego, ze względu na wysokość wierzytelności Gminy L., najlepszym sposobem zabezpieczenia byłoby ustanowienie hipoteki na zwracanej nieruchomości, czego organ I instancji nie uczynił. Prezydent Miasta L. wyraził obawę, że powyższe uchybienie naraża Gminę L. na ryzyko niezaspokojenia orzeczonych na jej rzecz należności. Skarżący podkreślił, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne ale również towarzysząca temu infrastruktura, strefa ochronna oraz tereny zielone. Dlatego celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Odnosząc się do pojęcia "dzielnicowy ośrodek sportowy" podniósł, że katalog tych usług jest niezwykle szeroki i nie wyklucza usług o charakterze sportowo-rekreacyjnym. Rozpatrując przedmiotową sprawę organ odwoławczy za niezasadne uznał odwołanie Gminy L. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta L. Podzielił natomiast argumenty pełnomocnika H. J. Wojewoda przytoczył treść art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz stwierdził, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wykazało, iż wnioskowany do zwrotu teren (projektowana działka nr [...] o pow. 0,2081 ha) stał się zbędny na cel jej nabycia. Na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie rozpoczęto bowiem żadnych prac związanych z realizacją celu nabycia, tj. nie zagospodarowano jej w taki sposób, by można było uznać ją za zagospodarowaną w sposób celowy, a rosnąca trawa i chwasty nie mogą dowodzić zrealizowania celu wywłaszczenia na nieruchomości. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentami Prezydenta Miasta L., iż osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca temu infrastruktura, strefa ochronna oraz tereny zielone, a w związku z tym celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia, w zakresie, w jakim argumenty te odnoszą się do projektowanej do zwrotu działki nr [...]. Stwierdził, że o żadnych budynkach handlowych, usługowych czy urządzeniach towarzyszących jak ciągi komunikacyjne czy parkingi na przedmiotowej działce nie może być mowy, bo ich po prostu nie ma. Porośnięta jest ona jedynie trawą, chwastami i samosiejkami. Powołując się na treść wyroku WSA w Lublinie z dnia 12 lipca 2012 r, sygn. akt II SA/Lu 450/12, w którym wskazano m.in., że "nie każda infrastruktura, czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane (...)", organ odwoławczy uznał, że projektowa działa winna podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców. Za niezasadny Wojewoda uznał także zarzut Gminy L. dotyczący naruszenia art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezabezpieczenie ustalonych wierzytelności w kwocie 8898,98 zł. Stwierdził, że brak zapisu w zaskarżonej decyzji o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy L. hipoteką nie jest wadą, bowiem w przypadku skorzystania z tego rodzaju zabezpieczenia sama uprawniona - Gmina L. - może dokonać stosownego wpisu w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji o zwrocie. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika H. J. w kwestii błędnego wyliczenia udziałów w zwracanym gruncie Wojewoda przyznał, że ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia 7 lipca 1970 r. wynika, iż nieruchomość ta stanowiła wyłączną własność J. J., córki J. i W. Potwierdzają to także zapisy w księdze hipotecznej "K. R. Św. D. nr [...]". W oparciu o powyższe ustalenia organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił pkt III decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, w pozostałej zaś części utrzymał tę decyzję w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła Gmina L. - reprezentowana przez Prezydenta Miasta L. - domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2013 r. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty L. o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, pomimo, że nie istniały podstawy do jej zwrotu określone w tych przepisach, - art. 141 ust. 2 powyższej ustawy poprzez utrzymanie decyzji Starosty L. w mocy, pomimo że organ I instancji nie orzekł o ustanowieniu stosownego zabezpieczenia wierzytelności Gminy L. wynikającej z obowiązku zwrotu na jej rzecz zwaloryzowanego odszkodowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że z Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "P." miasta Lublina wynika, iż teren zawnioskowany do zwrotu przeznaczony był pod dzielnicowy ośrodek sportowy. Zdaniem strony skarżącej nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy ośrodek powstał zgodnie z tym planem. Tworzyły go m. in. sztuczne lodowisko, tory łucznicze i stok narciarski. Obecnie w skład kompleksu, poza funkcjonującym do dnia dzisiejszego stokiem narciarskim, wchodzi, zlokalizowana w miejscu sztucznego lodowiska hala sportowo - widowiskowa "G.". Sporny grunt znajduje się w sąsiedztwie terenów dawnych torów łuczniczych, u podnóża stoku narciarskiego, zatem w obrębie zrealizowanego kompleksu sportowego. Fakt, iż na przedmiotowej nieruchomości nie zostały zlokalizowane kubaturowe obiekty i urządzenia sportowe nie pozbawia jej tego charakteru. Prezydent Miasta L. zwrócił uwagę na ukształtowanie terenu zwracanej nieruchomości, które stanowi fragment wąskiego wąwozu, ograniczonego dosyć stromymi skarpami. Taka rzeźba terenu – zdaniem strony skarżącej - uniemożliwiła zrealizowanie skomplikowanych urządzeń sportowych, dając jednocześnie możliwość różnorodnego wykorzystania go dla potrzeb sportowo - rekreacyjnych. Zdaniem skarżącego, takie zagospodarowanie terenu wypełnia postanowienia powołanego wyżej, obowiązującego w dacie wywłaszczenia Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "P." miasta Lublina. Strona skarżąca stwierdziła również, że objęty wnioskiem grunt leży w obrębie osiedla mieszkaniowego, w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych. Tym samym stanowi on teren zielony osiedla mieszkaniowego, pełniąc funkcję rekreacyjno-sportową. Rzeczą oczywistą jest, iż w obrębie terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne muszą występować inne poza budynkami mieszkalnymi obiekty, m. in. ciągi komunikacyjne (piesze i jezdne) pomiędzy poszczególnymi budynkami oraz trawniki (zieleńce). Dlatego niezrozumiałe – w ocenie Prezydenta Miasta L. – jest stwierdzenie organu I instancji, iż teren projektowanej działki nr [...] nie został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Odnosząc się do pojęcia "dzielnicowy ośrodek sportowy" skarżący podniósł, iż katalog usług takiego obiektu jest niezwykle szeroki i nie wyklucza usług o charakterze sportowo-rekreacyjnym. Stwierdził, że znajdujące się na zwracanym gruncie części składowe nieruchomości stanowią elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego, które należy postrzegać jako zorganizowany zespół składników służących zaspokajaniu potrzeb jego mieszkańców. Potrzeby te nie ograniczają się wyłącznie do kwestii o charakterze stricte mieszkaniowym, zaspokajanych poprzez dostarczenie odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Do prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego niezbędne jest wyposażenie go w infrastrukturę w postaci m. in. ulic, parkingów, ciągów pieszych, punktów handlowo - usługowych, zieleńców, terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, obiektów sportowych, szkół. Powyższe – jak stwierdził autor skargi – wskazuje, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, zaś pogląd ten znajduje uzasadnienie w utrwalonym orzecznictwie sądowym. Zdaniem Prezydenta Miasta L. Wojewoda L. naruszył również art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta L., orzekając w pierwszej instancji o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, winien bowiem jednocześnie orzec o stosownym zabezpieczeniu wierzytelności Gminy L., zgodnie z art. 141 ust. 2 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia 31 października 2013 r. zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku H. J., M. D., P. J. reprezentowanego przez opiekuna M. D. oraz J. T. D.-J., w którym zwrócili się oni do Starosty L. - jako następcy prawni zmarłej J. J. - o dokonanie zwrotu nieruchomości położonej w L. w pobliżu ul. N., oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...] jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,2081 ha w areale działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...] – R. J., ark. [...]), stanowiącej własność Gminy L. Jak wynika z akt sprawy wnioskowana do zwrotu nieruchomość została nabyta od J. J. przez Skarb Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. na mocy sporządzonej w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 1970 r., Rep. A Nr [...]. Bezspornym jest, że nabycie tego gruntu na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w związku z lokalizacją budowy przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową osiedla mieszkaniowego pod nazwą "Osiedle P." za kwotę 39445,00 zł., zaś podstawę prawną tego nabycia stanowił przepis art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). W świetle art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej jako "u.g.n."), oznacza to, że w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się w pierwszym rzędzie do oceny określonej powyższym przepisem przesłanki zbędności wnioskowanej do zwrotu nieruchomości na cel jej przejęcia przez Skarb Państwa na mocy powołanego wyżej aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1970 r. Zdaniem Sądu organy obu instancji nie zweryfikowały tej kwestii w sposób należyty, a przeprowadzone dotychczas postępowanie wyjaśniające okazało się niewystarczające dla potwierdzenia słuszności dokonanej przez organy negatywnej oceny realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej działce. Ze zgromadzonego do tej pory materiału dowodowego wynika jedynie, że projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,2081 ha stanowi wąwóz położony między ul. Z. i ul. N. w L. Grunt ten jest niezagospodarowany i w świetle ustaleń dokonanych podczas przeprowadzonych w toku postępowania oględzin – porośnięty trawą, chwastami i samosiejkami. Poza sporem pozostaje natomiast, że cel wywłaszczenia tej nieruchomości określony został w sposób ogólny, tj. jako budowa przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową osiedla mieszkaniowego pod nazwą "Osiedle P.". Rację ma strona skarżąca wskazując, że przy weryfikacji przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego należy mieć na względzie, iż osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca jego budowie infrastruktura, w tym także tereny zielone (por. wyroki NSA: z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09, LEX nr 745074 oraz z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, LEX nr 383797). Nawet zatem, jeśli sporny teren jest obecnie zaniedbany (porośnięty trawą, chwastami), nie wyklucza to tego, że w jakimś okresie po dokonaniu jego wywłaszczenia, co miało przecież miejsce przeszło 40 lat temu, był on wykorzystywany właśnie jako tereny zieleni stanowiące zaplecze zrealizowanego w bliskim sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego i w istocie, pomimo zaniedbania tej działki w chwili obecnej - nadal stanowi ona tego rodzaju element infrastruktury osiedlowej. Założeniu takiemu nie zaprzecza twierdzenie, że w obrębie przedmiotowego gruntu nie wykonywano żadnych prac budowlanych, albowiem oczywistym jest, iż takich działań realizacja osiedlowych terenów zieleni co do zasady nie wymaga. Również okoliczność, że pomimo ogólnie określonego celu wywłaszczenia (jako budowa osiedla), na podstawie obowiązującego w chwili wywłaszczenia Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "P." miasta L., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1969 r., możliwym było ustalenie, że sporny grunt przeznaczony był pod dzielnicowy ośrodek sportowy, nie przeczy samo przez się realizacji celu wywłaszczenia, albowiem – jak słusznie podnosi strona skarżąca – charakter tego rodzaju ośrodków jest szeroki i może obejmować również tereny o charakterze stricte rekreacyjnym. Należy zatem uznać za konieczne dla prawidłowej weryfikacji przesłanki zbędności żądanej do zwrotu działki dokonanie ustaleń co do sposobu jego wykorzystywania w całym okresie, po dokonaniu jej wywłaszczenia w 1970 r. W szczególności niezbędnym jest stwierdzenie, czy na spornym terenie istnieją bądź istniały jakieś urządzenia (obiekty) dzielnicowego ośrodka sportowego, ewentualnie czy teren ten jest lub był konieczny do korzystania z urządzeń istniejących na gruncie sąsiednim. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że rozstrzygnięcia organów obu instancji w zakresie orzekającym o zwrocie projektowanej działki nr [...] były co najmniej przedwczesne i zapadły z naruszeniem zasad postepowania określonych w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uznając zaskarżoną decyzję za wadliwą Sąd podzielił ponadto zarzut strony skarżącej wskazujący na naruszenie zaskarżoną decyzją art. 141 ust. 2 u.d.n. polegające na utrzymaniu w jej pkt 2 w mocy decyzji organu I instancji (poza zakresem objętym rozstrzygnięciem reformatoryjnym zawartym w pkt 1 zaskarżonej decyzji) pomimo, że nie orzeczono w niej o ustanowieniu stosownego zabezpieczenia wierzytelności Gminy L. wynikającej z obowiązku zwrotu na jej rzecz zwaloryzowanego odszkodowania. Zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. W myśl zaś powołanego powyżej art. 141 ust. 2 u.g.n. wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Skład orzekający w niniejszej sprawie w omawianym zakresie w pełni podziela stanowisko wyrażone w powołanym w skardze wyroku tutejszego Sądu z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 171/13 (LEX nr 1325845), zgodnie z którym zamieszczenie w osnowie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jest obligatoryjne. W świetle argumentacji przedstawionej w powyższym orzeczeniu należy uznać, że z literalnej wykładni art. 141 ust. 2 u.g.n. wynika, iż hipoteka nie jest jedynym możliwym sposobem zabezpieczenia wierzytelności gminy. Przez sformułowanie "stosowne zabezpieczenie" należy rozumieć wszystkie formy zabezpieczenia zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym np. zastaw albo zabezpieczenie wekslowe. Skoro zatem organ ma możliwość wyboru spośród różnych form zabezpieczenia wierzytelności z tytułu należnego jej odszkodowania za wywłaszczoną, a następnie zwróconą byłym właścicielom nieruchomość, musi tę kwestię rozstrzygnąć w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, po uprzednim ustaleniu tej kwestii z udziałem stron postępowania (takie stanowisko prezentują również M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2011, s. 1085 oraz E. Bończak - Kucharczyk, Komentarz do art. 141 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex nr 141629, stan prawny na dzień 28 lutego 2013 r.). To, iż w art. 141 ust. 2 zd. 2 u.g.n. wymieniono jedynie hipotekę, nie oznacza, że jeżeli organ w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie orzeknie o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, to należy przyjąć, że tym zabezpieczeniem jest hipoteka. Z powołanego przepisu wynika, że decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej, o ile w tej decyzji ustalony zostanie taki rodzaj zabezpieczenia. Z powyższego wynika, że brak rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość czyni wadliwą decyzję w części dotyczącej zwrotu tego odszkodowania. Z uwagi jednak na to, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu odszkodowania wypłaconego za tę nieruchomość (art. 140 ust. 1 u.g.n.), uchybienie to – niezależnie od wytkniętych we wcześniejszej części uzasadnienia uchybień procesowych – uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji w całości. Koniecznym jest zatem ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji, który uwzględni wnioski zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i przed podjęciem właściwego rozstrzygnięcia przeprowadzi rzetelne postepowanie wyjaśniające odnośnie realizacji celu wywłaszczenia na wnioskowanej do zwrotu działce. W razie negatywnych wyników oceny przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia projektowanej działki nr [...], wyda decyzje o odmowie jej zwrotu na rzecz następców prawnych jej dawnej właścicielki. W razie zaś wykazania, że przesłanka ta w niniejszej sprawie rzeczywiście została spełniona, organ będzie miał na uwadze konieczność zawarcia w decyzji o zwrocie rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy L. z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wymaga przy tym podkreślenia, że wbrew twierdzeniu organu II instancji, dla uznania, że żądana do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, wystarczające będzie ustalenie, czy ogólnie określony cel wywłaszczenia (osiedle mieszkaniowe) został w jej obrębie zrealizowany, zaś bez znaczenia dla tej oceny pozostaje kwestia zachowania terminów realizacji tego celu, określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Wprawdzie, ogólnie rzecz ujmując, wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi, jeśli stała się zbędna na cel wywłaszczenia, przy czym przywołany przepis precyzuje terminy, od bezskutecznego upływu których zależy taka konkluzja, jednak ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat tych terminów nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego (por. wyroki NSA: z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1663/12; z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2391/12 oraz z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2876/12, a także cytowany tamże wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11). Z tych wszystkich względów Sąd, działając na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie w pkt II sentencji Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt III sentencji wyroku, znajduje natomiast uzasadnienie w dyspozycji art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.