II SA/Lu 588/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 8 maja 2023 r., znak: SKO.41/1816/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z 8 maja 2023 r., znak: SKO.41/1816/OS/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpatrzeniu odwołania M. C. (dalej także jako: skarżąca, strona) od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 17 stycznia 2023 r. dotyczącej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy. W dniu 22 lipca 2022 r. strona, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką L. S.. W wyniku rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2023 r. organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, dokonał weryfikacji zakresu opieki świadczonej przez wnioskodawczynię. Organ stwierdził, iż strona nie ma możliwości sprawowania całodobowej opieki nad niepełnosprawną matką i zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania. Ponadto, przytoczył treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dalszej kolejności organ powołał się na orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Miejski Zespół Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia 18 kwietnia 2016 r., z którego wynika, iż niepełnosprawność L. S. istnieje od 45 roku życia, a tym samym nie został spełniony ustawowy warunek przyznania wnioskowanego świadczenia. Rozpoznając odwołanie strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa. Kolegium zwróciło uwagę, iż strona w dniu 24 sierpnia 2022 r. złożyła oświadczenie, z którego wynika, że jej babcia, H. W., ze względu na swój wiek (86 lat), oraz swój stan zdrowia, nie jest w stanie sprawować opieki nad swoją córką L. S.. Mąż H. W., a ojciec, L. S. nie żyje. L. S. jest osobą rozwiedzioną. Organ nadmienił, że na stronie, jako zstępnej L. S., ciąży obowiązek alimentacyjny. Kolegium odniosło się również do okoliczności związanej z czasem powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym brano pod uwagę wskazane orzeczenie TK. SKO nadmieniło, iż legitymowanie się przez L. S. orzeczeniem zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności przy jednoczesnym stwierdzeniu w decyzji organu pierwszej instancji, iż data powstania niepełnosprawności jest późniejsza, niż wskazuje art. 17 ust. 1b w/w ustawy, nie może stanowić przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium niepodejmowanie przez wnioskodawczynię zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie pozostaje w związku z opieką na osobą niepełnosprawną. Strona jest jedną z kilku osób sprawujących opiekę nad matką. W szczególności, w godzinach nocnych, a także poza godzinami swojej pracy, opiekę nad matką sprawuje druga córka E. M.. Pomocy udziela babce wnuczka - O. M. (studentka studiów dziennych). Obie panie mieszkają i gospodarują wspólnie z L. S.. W opiekę nad matką zaangażowany jest również syn L. S., Ł. S., który przewozi ciężkie zakupy i pieluchomajtki. Wnioskodawczyni prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, zamieszkując wraz z mężem i półtoraroczną córką w innej części miasta. Praca E. M. ma charakter zmianowy, co pozwala na wygospodarowanie wolnego przedpołudnia dla wnioskodawczyni, która spędza ten czas z półtoraroczną córką. Według Kolegium strona nie spełnia warunku sprawowania stałej opieki oraz przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki. Zakres czasowy sprawowanej opieki oraz jej organizacja nie wykluczają podjęcia przez stronę zatrudnienia, choćby w częściowym wymiarze czasu pracy. Strona nie zgadzając się z decyzją Kolegium złożyła skargę, w której wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającym ją rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu skargi strona posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych wskazała, że istotą opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19). Zdaniem strony nie można przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez nią matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust 1 u.ś.r. Abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności nie jest w stanie sobie sama zapewnić. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd niniejszą sprawę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, "p.p.s.a."). Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na gruncie kontrolowanej sprawy wniosek w powyżej opisanym zakresie złożyły obie strony postępowania. Sąd rozpoznając skargę w niniejszej sprawie kontrolował rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu pierwszej instancji co do podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu pierwszej instancji, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2023 r., poz. 390, "u.ś.r.") jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16, CBOSA). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. wyroki WSA w Lublinie z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 55/19; wyrok z 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19; wyrok z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; wyrok z dnia 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; wyrok z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Lu 185/22; wyrok z 18 maja 2023 r., II SA/Lu 212/23; wyrok z 18 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 197/23, CBOSA). Sąd podziela trafność oceny organu odwoławczego w odniesieniu do wyeliminowania powyższej negatywnej przesłanki odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd uważa jednak, iż odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zasadna. Kwestią sporną w sprawie pozostawało ustalenie czy niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia pozostaje w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wymienionym w tym przepisie osobom, innym niż matka, ojciec, opiekun faktyczny bądź osoba będąca rodziną zastępczą, jeśli nie podejmują one lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Mając na uwadze zarówno literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jak i cel świadczenia pielęgnacyjnego należy stwierdzić, że z założenia miało ono stanowić pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki" nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (vide uzasadnienie wyroku TK z 18 lipca 2008 r. w sprawie P 27/07, opubl. OTK-A 2008/6/107). Ten główny cel świadczenia pielęgnacyjnego, czyli rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie stracił na aktualności. Nadal świadczenie pielęgnacyjne jest formą rekompensaty osobie zobowiązanej do alimentacji, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – za rezygnację z zatrudnienia albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania tej opieki. Dla uzyskania świadczenia, niezbędne jest bowiem niebudzące wątpliwości ustalenie zakresu sprawowanej opieki oraz bezpośredniego związku rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Innymi słowy, niezbędna pozostaje konieczność wyjaśnienia, że zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia pracy zarobkowej, a więc że niepozostawanie w zatrudnieniu ma swoją przyczynę w sytuacji rodzinnej. Co szczególnie istotne, świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki całkowicie wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, wszak świadczenie pielęgnacyjne jest formą rekompensaty braku dochodu jedynie w takiej sytuacji i nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Podkreślenia wymaga, że ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne nie może być okazją do zwiększenia (bądź uzyskania) dochodu w sytuacji, gdy rezygnacja z pracy nie jest ściśle związana z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dla jego przyznania musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką. Ponadto interpretacja art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te decydując się na sprawowanie opieki pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma bowiem na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Zdaniem Sądu organ słusznie stwierdził, iż zakres czynności wykonywanych przez skarżącą, w rzeczywistości nie powoduje konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Przedstawione ustalenia, wynikające z wywiadu środowiskowego prowadzą do wniosku, że czynności opiekuńcze podejmowane przez stronę względem matki mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają one charakter uniwersalny, tzn. nie dotyczą tylko grona osób, co do których istnieje konieczność zapewnienia opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osobę wymagającą opieki, stanowi jeden z warunków świadczenia pielęgnacyjnego. Niezbędne jest również wykazanie, że sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki nad tą osobą wywołuje konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub z podjęcia zatrudnienia przez osobę bliską, a więc że istnieje bezpośredni związek pomiędzy sprawowaniem stałej opieki a rezygnacją z (podjęcia) zatrudnienia. W odniesieniu do przesłanek świadczenia pielęgnacyjnego należy uznać, że "konieczność stałej lub długotrwałej opieki" wymaga stwierdzenia, że bez tej opieki, zdrowie i życie osoby niepełnosprawnej byłoby zagrożone, a ponadto, że taką opiekę może zapewnić wyłącznie jedna osoba, która zmuszona jest w związku z tym zrezygnować w całości z aktywności zawodowej. Ocena ta jest możliwa wyłącznie poprzez ustalenie, jakie codzienne potrzeby życiowe – pomimo niepełnosprawności - jest w stanie zaspokoić we własnym zakresie osoba niepełnosprawna, ewentualnie w zakresie jakich potrzeb ma już zapewnioną pomoc osób bliskich. Jedynie w przypadku ustalenia, że w przeważającym zakresie takie potrzeby osoby niepełnosprawnej nie mogą być zaspokojone w opisany sposób, można zasadnie mówić o "konieczności" rezygnacji z zatrudnienia przez członka rodziny w celu zapewnienia osobie niepełnosprawnej "koniecznej" opieki. Z ustaleń organów wynika, że taka "konieczność" w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Matka skarżącej jest wprawdzie osobą leżącą, która wymaga pomocy przy zamianie pozycji ciała gdyż ma niedowład prawej strony ciała. Podopieczna jest w stanie sama zadzwonić do lekarza czy też zrobić przelew internetowy. Czynności takie jak dbanie o higienę osobistą, wykonywanie toalety, zmiana pieluchomajtek, przygotowanie i podanie posiłków i leków wykonywane są przez mieszkającą razem z matką drugą córkę E. M.. Wnioskodawczyni wykonuje przy matce takie czynności jak zmiana pościeli (w miarę potrzeby), zmiana pieluchomajtek, sprzątanie w pokoju, palenie w piecu węglowym w okresie zimowym, podawanie posiłków i leków. Wnioskodawczyni nie mieszka wraz z matką. Bez wątpienia mając na uwadze schorzenia, na które cierpi matka strony, wymaga ona wsparcia w codziennym funkcjonowaniu, jednak wskazane w wywiadzie środowiskowym czynności, jakie w ramach opieki nad matką podejmuje skarżąca, nie są tego rodzaju, ażeby uzasadniony był argument, że skarżąca zmuszona jest do niepodejmowania bądź rezygnacji z zatrudnienia, z powodu konieczności sprawowania tejże opieki nad matką. Innymi słowy matka strony musi godzić się na co dzień z ograniczeniami w samodzielnej egzystencji, lecz zakres świadczonej przez wnioskodawczynię pomocy (w szczególności biorąc pod uwagę, że nie świadczy jej sama) nie są tego rodzaju, aby uniemożliwiały skarżącej aktywność zawodową, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zakres pomocy jaką świadczy swej matce skarżąca nie będąc jedyną osobą która taką pomoc oferuje nie usprawiedliwia jej bierności zawodowej. Nie wykonuje ona bowiem przy matce takich czynności opiekuńczych, które absorbowałby ją nieustannie. Biorąc pod uwagę poczynione w ramach przeprowadzonego postępowania ustalenia w szczególności wynikające z wywiadu środowiskowego należy wskazać, że strona jest jedną z kilku osób sprawujących opiekę nad matką. W szczególności, w godzinach nocnych, a także poza godzinami swojej pracy, opiekę nad matką sprawuje druga córka E. M.. Dodatkowo pomocy udziela babce wnuczka - O. M., która jest studentką studiów dziennych. E. i O. M. mieszkają i gospodarują wspólnie z L. S.. Matką opiekuje się również syn L. S., Ł. S., który przewozi ciężkie zakupy i pieluchomajtki. Wnioskodawczyni prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe i mieszka wraz z mężem i półtoraroczną córką w innej części miasta L.. Druga córka L. S. - E. M. pracuje w systemie zmianowym, co pozwala na wygospodarowanie wolnego przedpołudnia dla strony, która wówczas opiekuje się dzieckiem. Zwrócić należy uwagę, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad półtoraroczną córką, co jak można wnioskować jest podstawową okolicznością uniemożliwiająca jej podjęcie pracy zarobkowej. Wypada nadmienić, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku spokrewnionych osób, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia powodowanego koniecznością sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, przy czym powodem braku aktywności zawodowej musi być wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie zaś inne przyczyny. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Aby możliwe było przyznanie tego świadczenia musiałby zostać wykazany bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki a niepodjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie skarżąca takiego związku nie wykazała. Sąd nie kwestionuje faktu, że matka skarżącej jest osobą schorowaną i wymagającą pomocy oraz wsparcia w codziennej egzystencji, a co za tym idzie, wymaga opieki sprawowanej przez inne osoby, jednak należy podzielić stanowisko organu, że okoliczności sprawy nie pozwalają przyjąć, iż skarżąca nie podejmuje zatrudnienia wyłącznie ze względu na konieczność sprawowania opieki nad rodzicem. W ocenie Sądu nie można zatem zarzucić Kolegium naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skoro prawidłowe ustalenia doprowadziły do wniosku, że nie ma bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką, nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji odmownej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.