II SA/Lu 609/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie pomocy na dożywianie I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Wnioskiem zatytułowanym "skarga" z dnia 13 kwietnia 2015r. (datowanym na 14.04.2015r.) T. W. wniosła o zmianę decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...]. dotyczącej przyznania jej świadczenia w formie niepieniężnej w postaci jednego posiłku dziennie w K. P. w [...] w ramach rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości [...] zł w okresie od 15 lutego 2013r. do 30 kwietnia 2013r. od poniedziałku do niedzieli (przez 7 dni w tygodniu) z wyłączeniem świąt (31.03.2013r., 01.04.2013r.). Jako przesłankę uchylenia powyższej decyzji wskazała swoją chorobę, niepełnosprawność, odległość od restauracji oraz wiek i niepełnosprawność męża. Rozpoznając wniosek Wójt Gminy N. decyzją z dnia [...] r. odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczył brzmienie art. 155 i art. 154 § 2 kpa i stwierdził brak interesu społecznego w zmianie, bądź uchyleniu przedmiotowej decyzji ostatecznej. W ocenie organu zarzuty wnioskodawczyni dotyczące formy i realizacji przyznanego świadczenia nie znajdowały wiarygodnego uzasadnienia, gdyż T. W. nie podjęła żadnej próby skorzystania z posiłków i sprawdzenia, czy restauracja może jej zapewnić odpowiednie do stanu zdrowia posiłki. Zwrócił przy tym uwagę, że realizacja bonów żywnościowych nie stanowiła również szczególnego utrudnienia, gdyż mąż T. W. codziennie dostarczał do Urzędu Gminy wnioski i skargi, tak że odbiór posiłku z restauracji położonej kilkadziesiąt metrów dalej nie był kłopotliwy. Organ I instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie występuje ani słuszny interes T. W., ani interes społeczny w uwzględnieniu wniosku T. W., poprzez zmianę decyzji ostatecznej. Pomoc społeczna bowiem nie jest w stanie spełniać wszystkich żądań T. W., mającej stałe źródło dochodu i uzyskującej już znaczącą pomoc. Dodał, że T. W. jest objęta pomocą Ośrodka od wielu lat. Łącznie w okresie od 2003r. do chwili obecnej została udzielona jej pomoc na kwotę [...]zł (co daje kwotę [...]zł miesięcznie), w tym zasiłki w ramach programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na kwotę [...]zł. Natomiast łączna kwota wypłaconych świadczeń dla obojga małżonków W. w ww. okresie wyniosła [...] zł. Organ stwierdził, że brak jest interesu społecznego w zmianie decyzji również dlatego, że Ośrodek ma obowiązek udzielania pomocy także innym, niż T. W. potrzebującym z terenu gminy N., w tym takim, którzy znajdują się w gorszej sytuacji. W odwołaniu od powyższej decyzji T. W. wskazała, że przyznając pomoc w takim zakresie, pominięto konieczność diety dla chorych na cukrzycę, a mąż nie ma obowiązku przynosić jej posiłki z restauracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nie uwzględniło odwołania T. W.. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że za zmianą decyzji nie przemawia interes społeczny, nie ma też w sprawie słusznego interesu odwołującej. Decyzja przyznająca pomoc miała być realizowana w okresie od 15 lutego 2013r. do 30 kwietnia 2013r. Zmienianie tej decyzji po ponad dwóch latach od terminu na jaki była przewidziana jej realizacja, mija się z celami pomocy społecznej. W ocenie Kolegium prawidłowość decyzji organu I instancji z dnia [...]. przyznającej świadczenie w formie oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 listopada 2013r. ( sygn. akt II SA/Lu 420/13 ) oddalający skargę T. W. na decyzję Kolegium. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż są one bezzasadne. Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe uzasadnienie. W kwestii twierdzenia odwołującej, że restauracja, w której przyznano jej posiłki, nie przygotowuje posiłków cukrzykom, jest gołosłowne, gdyż na to twierdzenie odwołująca nie przedstawiła żadnych dowodów. Natomiast jest faktem, że odwołująca zwróciła w dniu 16 lutego 2013r. niewykorzystane abonamenty obiadowe za luty i marzec 2013r. bez choćby próby skorzystania z nich i sprawdzenia, czy restauracja może jej zapewnić odpowiednie posiłki. T. W. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślić należy, że nadzwyczajne postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji, prowadzone na podstawie powyższego przepisu jest postępowaniem w pełni samodzielnym i nowym w stosunku do postępowania zwykłego. Celem tego postępowania nie jest zatem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną niejako w kolejnej instancji, lecz ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji ostatecznej przemawiają wymienione w nim przesłanki tj. interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. W taki też sposób istotę wspomnianego przepisu zdają się rozumieć również organy, skupiając się przede wszystkim na wykazaniu braku przesłanek do zastosowania tego nadzwyczajnego trybu zmiany decyzji ostatecznej. Jednak zasadniczą kwestią w rozpatrywanej sprawie nie jest istnienie przesłanek określonych w art. 155 kpa, ale w ogóle brak podstaw do zastosowania tego przepisu. Podkreślić należy, że decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...]., której zmiany domagała się skarżąca, została wydana na określony termin od 15 lutego 2013r. do 30 kwietnia 2013r. na jaki przyznano jej świadczenie w postaci jednego posiłku dziennie. Oczywiste jest, że po jego upływie decyzja wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony. W konsekwencji, skoro po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 kpa Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2015r. ( II OSK 134/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) zawarte w tym przepisie sformułowanie " decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo" oznacza, że określone w decyzji uprawnienie lub obowiązek musi być określone decyzją (kształtować sytuację strony) w dacie dokonywania jej zmiany . Nie można uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji, gdy z uwagi na upływ terminu nastąpiło jej wygaśnięcie. Taka decyzja bowiem nie kształtuje już sytuacji prawnej strony. Skoro celem wspomnianego przepisu jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie praw i obowiązków, to takie działanie jest możliwe wyłącznie w odniesieniu do tych praw i obowiązków które w chwili dokonywania zmiany określa (kształtuje, tworzy) decyzja administracyjna, bo to właśnie owa decyzja jest źródłem prawa lub obowiązku podlegającego zmianie lub uchyleniu. Ponadto nie można pomijać, że uregulowanie zawarte w tym przepisie służy uwzględnieniu przez organ słusznego interesu strony. To uwzględnienie słusznego interesu polega na tym, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2008 r., I OSK 398/08 dostępny na [...] wraz z innymi orzeczeniami powołanymi dalej). Dlatego, jak wskazuje się w orzecznictwie, przepis art. 155 kpa ma zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", a zatem takich, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 r., I GSK 1429/11). Wspomniane powyżej wymogi odnoszące się do istnienia decyzji oraz jej "nieskonsumowania" wynikają z założenia, zgodnie z którym art. 155 kpa stosuje się wówczas, gdy uchylenie decyzji ostatecznej zmieni na przyszłość sytuację prawną strony, co do wykonywania przez nią uprawnień lub obowiązków wykreowanych wcześniej wydaną decyzją ostateczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 r., I GSK 1429/11; z dnia 4 stycznia 2012 r., II OSK 828/11). Utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, w tym także nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 kpa. nie ma bowiem przedmiotu zmiany lub uchylenia (por., wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 września 2013r. IV SA/Wa 1383/13 i podane tam orzecznictwo opubl.w CBOSA ). Podobną ocenę Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z dnia 17 września 2009 r. ( II OSK 1406/08 opubl. w CBOSA ) dowodząc, że art. 155 kpa nie znajduje zastosowania do decyzji terminowej, której ważność wygasła na skutek upływu terminu, do którego decyzja ta miała obowiązywać nawet w sytuacji, gdy wniosek o zmianę decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, złożono jeszcze w okresie obowiązywania decyzji terminowej. Powyższe stanowisko podziela także sąd rozpoznający niniejszą skargę. W orzecznictwie obowiązuje pogląd, według którego w sytuacji braku przepisu szczególnego, który stanowiłby inaczej, wszelka zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej następuje jedynie ze skutkiem na przyszłość (ex nunc), bowiem decyzja weryfikowana przyjmuje nową treść, bądź traci moc dopiero z chwilą wydania decyzji uchylającej, czy zmieniającej. Nie wynika to z deklaratoryjnego czy konstytutywnego charakteru decyzji wydawanej w sprawie weryfikacyjnej, lecz z samej istoty mechanizmu uchylenia/ zmiany w rozumieniu art. 154 kpa, art. 155 kpa, czy też art. 163 kpa. W przeciwieństwie do stwierdzenia nieważności decyzji , konstrukcja uchylenia (zmiany) decyzji w powiązaniu z zasadą trwałości decyzji administracyjnej i domniemaniem jej ważności zakłada bowiem, że skutek w postaci wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego nastąpić może jedynie z chwilą gdy decyzja uchylająca (zmieniająca) zacznie obowiązywać i może być wykonana ( tak NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2015r. I OSK 1217/13 opubl. w CBOSA ). Oczywiste jest, że jeśli decyzja zmieniana już nie obowiązuje, także decyzja zmieniająca nie może podlegać wykonaniu. W świetle powyższego nie może zatem budzić wątpliwości, że wobec upływu terminu na jaki przyznano świadczenie organ nie ma możliwości jego wstecznej zamiany na postać pieniężną. Bez znaczenia pozostają zatem wskazane we wniosku okoliczności przemawiające zdaniem skarżącej za zmianą decyzji, nawet jeśli świadczenie nie zostało wykorzystane. Z przytoczonych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę należało oddalić.