II SA/Lu 624/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił U. i J. D. pozwolenia na budowę dwóch budynków letniskowo – rekreacyjnych zlokalizowanych na działce nr 480/30 położonej w O . Po rozpoznaniu odwołania M. P., współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr 480/4 oraz użytkownika wieczystego działki 480/28, Wojewoda uznając, że nie ma on statusu strony, decyzją z dnia [...]. postępowanie odwoławcze umorzył. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art.28 ust.2 prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu ( art.3 pkt. 20 prawa budowlanego ). Oznacza to, że nawet w przypadku nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem na którym planowana jest inwestycja, jej właściciel ma obowiązek wskazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego art. 5 prawa budowlanego. Według organu Interes ten zachodzi zawsze wtedy, gdy istnieje przepis prawa ograniczający zabudowę na jego działce. W tym przypadku skarżący takich przepisów nie wskazał. Organ podkreślił, że inwestycja obejmuje budowę dwóch budynków letniskowych w odległości 4m od granicy odwołującego się, a więc są one usytuowane zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stąd też budowa nie wprowadza związanych z tym obiektem żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w jej otoczeniu. Związane z nią immisje w postaci spalin, hałasu czy odpadów mogą, co najwyżej, uzasadniać interes faktyczny odwołującego się. Odnosząc się do zarzutu podkreślającego fakt wybudowania ogrodzenia częściowo na jego gruncie, Wojewoda podkreślił, że projekt zagospodarowania działki został sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych i nie ma podstaw do jej kwestionowania. Organ odwoławczy powołał się ponadto na zapisy w projekcie budowlanym, z których wynika, że inwestycja nie spowoduje zagrożenia dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników oraz ich otoczenia, a projektowany układ zagospodarowania działki 480/3 nie narusza interesów osób trzecich. Z zapisów tych wynika ponadto, że budynki nie powodują zacienienia, zmniejszenia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, środków łączności, nie wystąpią nadmierne hałasy, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie. Nie będą wprowadzone także szczególne zakłócenia ekologicznej charakterystyki powierzchni ziemi, gleby, wód powierzchniowych i podziemnych. Wszystkie te okoliczności, zdaniem Wojewody, przemawiają za odmową przyznania odwołującemu się statusu strony w rozumieniu art.28 ust.2 prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. P. zarzucił decyzji Wojewody naruszenie: - art.28 ust.2 i art. 3 pkt.20 oraz art.5 ust.1 pkt.2 lit. b) i pkt.9 prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że nie jest stroną postępowania pomimo naruszenia §§ 18, 19 i 21 ust.1 i ust.2, 22 i 23 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; - art.5 ust.1 pkt.2 lit. b) i pkt.9 powołanej ustawy poprzez nieuwzględnienie treści projektu budowlanego z którego wynika, że nie odpowiada on warunkom zabudowy, określonym dla danej inwestycji, a ponadto wskazującego na wadliwe usytuowanie miejsca składowania odpadów i wadliwe zaprojektowane miejsca postojowe usytuowanie miejsc parkingowych, co spowoduje negatywne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie; - art.7 i 104 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy; - art. 138 kpa w związku z art. 82 ust.3 prawa budowlanego poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy. Zdaniem skarżącego nie wyjaśniono powodów dla jakich organ II instancji odmówił mu statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, mimo, że za stronę uznał go organ I instancji. Wprawdzie, jak przyznał, nie powołał żadnych przepisów prawa materialnego pozwalających na przyznanie mu stosownej legitymacji, to jednak podniesione przez niego zarzuty w odwołaniu z łatwością dają się konkretnym normom prawnym przypisać. Według skarżącego w sprawie w ogóle nie wyznaczono obszaru oddziaływania budynków w sposób odpowiadający art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego, co nie pozwala poznać przesłanek, jakimi kierowały się organy, obejmując obszarem oddziaływania działkę 480/4. Zwrócił uwagę, że ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, jako nie wykraczającego poza działkę na której ma być realizowana, wynika z własnych ustaleń organu odwoławczego. Pewność tę wywiódł jednak organ jedynie z opisu projektu budowlanego, który nie może zostać uznany za obiektywny, skoro został sporządzony na zlecenie inwestora i w jego interesie jest wykazanie braku jakichkolwiek okoliczności, mogących niekorzystnie wpłynąć na postępowanie o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Skarżący zauważył, że o interesie prawnym nie stanowią tylko ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, ale za jego istnieniem może świadczyć wszelkiego rodzaju wpływ inwestycji na wykonywanie prawa do nieruchomości. Skarżący podał, że miejsce gromadzenia odpadów zostało zaprojektowane w odległości 2m od granicy z jego nieruchomością, podczas, gdy § 23 ust. 3c wspomnianego rozporządzenia nakazuje zachowanie odległości 3m, przy czym nie zachodzi możliwość odstępstwa wskazanego w ust.3, który dotyczy rekreacji indywidualnej, a nie domów rekreacyjnych z funkcją turystyczno – usługową. Niezgodnie z § 21 ust.1 rozporządzenia zaprojektowano także miejsca parkingowe, bowiem uwzględniając określone w tym przepisie długości i szerokości dla 14 miejsc wymagana powierzchnia powinna wynosić 160m2. Tymczasem projekt zakłada tylko 46m2 i nie przewiduje miejsc dla osób niepełnosprawnych. Ponadto odległość miejsc postojowych od budynku mieszkalno – pensjonatowego wynosi 8m, co narusza § 19 ust.1 rozporządzenia. W konsekwencji błędnie wyliczono także powierzchnię biologicznie czynną, która przy poprawnie wyliczonej odległości od budynków i odpowiedniej powierzchni planowanych miejsc postojowych nie będzie zgodna z warunkami zabudowy. Zdaniem skarżącego z powodu zbyt bliskiej odległości śmietników nie będzie on mógł rozbudować własnego domu rekreacyjnego i korzystania z niego zgodnie z przeznaczeniem. Z kolei nie zachowanie powierzchni biologicznie czynnej będzie skutkowało tym, że realizacja jego prawa własności do terenu rekreacyjnego utraci ten walor. W mniemaniu skarżącego również zaprojektowanie części miejsc postojowych w pasie rozgraniczającym nieruchomości w sposób zasadniczy oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty zasługują na aprobatę. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że umorzenie postępowania odwoławczego było konsekwencją oceny Wojewody co do braku przez skarżącego legitymacji strony. Organ odwoławczy w sposób oczywisty nie odnosił się do merytorycznej zawartości projektu budowlanego, ograniczając się jedynie do analizy przepisu art.28 ust.2 w związku z art. 3 pkt.20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr , poz. ze zmianami ), określającego strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Stąd też zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z 2002 Nr 75, poz. 690 ze zm. ) przy sporządzeniu projektu budowlanego ocenić należy jako nietrafne. Co więcej, dla ustalenia stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę bez znaczenia pozostaje prawidłowość projektu budowlanego, skoro organ nie dokonuje jego merytorycznego badania. Zasadniczą kwestią jest natomiast, czy skarżący ma interes prawny uzasadniający jego udział w postępowaniu w charakterze strony. Racją mają oczywiście organy dowodząc, że w świetle art.28 ust.2 ustawy prawo budowlane sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym czy zarządcą nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie przesądza jeszcze o ich legitymacji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Jej warunkiem jest bowiem znajdowanie się nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art.3 pkt.20 ustawy, przez który rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W literaturze przyjmuje się, że chodzi tu o wszelkie przepisy, które "wymuszają’’ jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego (Zdzisław Kostka "Prawo budowlane. Komentarz" Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr spółka z o.o Gdańsk 2007 str. 24 ). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu powinny uwzględniać jego funkcję, charakter, formę oraz konkretne i indywidualne parametry ( wyrok z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 666/09 CBOSA, wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1892/06 CBOSA ). Podzielając ten punkt widzenia podkreślić jednak należy, że odmowa przyznania statusu strony właścicielom, użytkownikom wieczystym czy zarządcom nieruchomości położonym w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji musi być rozważona ze szczególną starannością. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010r. ( II OSK 370/09 Legalis ) wynika to ze szczególnej roli prawa budowlanego, jaką pełni w szeroko pojętym prawie sąsiedzkim, regulującym stosunki pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich, powstające w związku z wykonywaniem przez każdego z nich przysługującego mu prawa własności. Przyjęcie w związku z tym, że właściciel nieruchomości nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na sąsiedniej nieruchomości wymaga oceny wielu przepisów i wykazania przez organ administracji, że w warunkach rozpoznawanej sprawy, w szczególności z uwagi na charakter planowanej zabudowy i wielkość działki, żadne z nich nie będą wprowadzały ograniczeń w zabudowie sąsiedniej nieruchomości. Powyższy wniosek zdaje się znajdować potwierdzenie także w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2011r. ( II OSK 69/10 CBOSA ), gdzie stwierdzono, że dokonując wykładni przepisów Prawa budowlanego ograniczających krąg stron w stosunku do art. 28 k.p.a., który mimo wszystko należy traktować jako pewien wzorzec "konstytucyjny" i punkt odniesienia w państwie prawnym, nie można zapominać o art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który należy widzieć jako przepis o charakterze zasady ogólnej w prawie budowlanym. Prezentowane stanowiska uznać należy za całkowicie uzasadnione, jeśli założyć, że przecież z reguły wszelkie skutki związane z realizacją inwestycji będą miały wpływ przede wszystkim na nieruchomości sąsiednie. Bez wątpienia przepisami odrębnymi, na które powołuje się art.3 pkt. 20 ustawy są także przepisy wspomnianego rozporządzenia, co zresztą najczęściej ma miejsce, skoro ustanawiają one zależności w zakresie wzajemnego sytuowania obiektów budowlanych i z reguły dotyczą właśnie nieruchomości sąsiednich. W tym kontekście trafne jest spostrzeżenie skarżącego, że organ kwestii tej dokładnie nie rozważył. W ogóle bowiem nie odniesiono się do podnoszonego zarzutu wywodzącego interes prawny skarżącego z przepisów §§ 18,19, 21 ust.1 i 2, 22 oraz 23 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w tym sensie, czy nie powodują one ograniczenia w zagospodarowaniu działki 480/28, czego domaga się skarżący. Nie można przy tym zgodzić się z tezą organu odwoławczego, według którego za brakiem występowania jakichkolwiek ograniczeń w możliwości zabudowy tej działki przemawia sam fakt usytuowania budynków w odległości 4 m od granicy, a zatem zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Słusznie bowiem podkreśla się, że tak rozumiane pojęcie obszaru oddziaływania obiektu o jakim mowa w art.3 pkt.20 prawa budowlanego jest zbyt wąskie, a jego wyznaczenie powinno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cechy charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji ( wyrok NSA z dnia II OSK 644/10 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06, II OSK 283/11, wyrok NSA z dnia 13 października 2009r. II OSK 1584/08 Legalis ). Brak rozważań w decyzji odnoszących się także do tych kwestii nie pozwala na skuteczne podważenie zarzutów skargi. Ustalenie statusu skarżącego organ winien był rozpatrzeć również przy uwzględnieniu przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2010r. ( II OSK 1774/09 CBOSA ), uznając, że także one należą do przepisów odrębnych, w rozumieniu wspomnianego art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego. To z kolei nakładało na organ konieczność rozważenia przymiotu strony w kontekście uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego i zapewnienia harmonijnej całość planowanej zabudowy z sąsiadującą zabudową. Zakres tej oceny powinien opierać się na treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 30 sierpnia 2010r. i sporządzonej analizie wymagań dotyczących nowej zabudowy w nawiązaniu do funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy na działkach sąsiednich. Organ takiej oceny nie przeprowadził, co oznacza, że jego argumentacja nie jest wyczerpująca, decyzja zaś przedwczesna. Sąd w niniejszej sprawie podziela także pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011r. ( II OSK 283/11 CBOSA ), że elementem decydującym o braku podstaw do potraktowania skarżącego jako strony postępowania nie może być ustalenie, jak przyjął Wojewoda, iż obszar oddziaływania danej inwestycji nie przekracza granic inwestycji (działki wskazanej w tej decyzji ). Słusznie bowiem podniesiono w powołanym wyroku, że jedynie biorąc udział w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę właściciele czy użytkownicy wieczyści gruntów sąsiadujących z inwestycją mają możliwość podnoszenia takich okoliczności, które zapewnią ochronę ich interesu prawnego chronionego w szczególności Konstytucją RP. Stanowisko to jest tym bardziej zasadne, jeśli zauważyć, że ustalenie, iż wznoszone budynki nie powodują zacienienia, nadmiernej wibracji, hałasu, zakłóceń elektrycznych, promieniowania, nie pozbawiają właścicieli działek sąsiednich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i środków łączności, a projektowany układ zagospodarowania działki nr 480/30 nie narusza interesów osób trzecich, organ oparł wyłącznie na treści projektu budowlanego, nie przeprowadzając własnych ocen. Bezkrytyczne przyjęcie takiego stanowiska oznacza z kolei naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla sprawy, skoro tylko nie budzące wątpliwości ustalenie, że mimo położenia nieruchomości skarżącego w otoczeniu oddziaływania obiektu, nie ma przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu pozwalałaby na umorzenie postępowania na podstawie art.138 § 1 pkt.3 kpa. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach nie orzeczono, ponieważ skarżący o to nie wnosił. Wobec reprezentowania go przez radcę prawnego sąd, z mocy art.210 § 1 wspomnianej ustawy, nie miał obowiązku pouczać o skutkach nie zgłoszenia wniosku o przyznanie należnych kosztów w terminie określonym tym przepisem.