II SA/Lu 631/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania A. G. od decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], odmawiającej nienaliczania i umorzenia odsetek związanych z zadłużeniem z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych na rzecz małoletnich: A. G. i N. G. - na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 27 ust. 1 i ust. 1a oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz.489 ze zm. - dalej jako "u.p.o.u.a.") uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy: We wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. A. G. zwrócił się do organu I instancji o nienaliczanie i umorzenie odsetek powstałych w związku z zadłużeniem z tytułu wypłaconych na rzecz małoletnich A. G. i N. G. świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ I instancji, działając w oparciu o art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., odmówił A. G. nienaliczania i umorzenia odsetek od należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych ww. osobom uprawnionym. Odmowę organ uzasadnił brakiem regulacji w u.p.o.u.a. umożliwiającej nienaliczanie i umorzenie samych odsetek ustawowych. W ocenie organu I instancji dłużnik alimentacyjny może domagać się umorzenia należności alimentacyjnych łącznie z odsetkami. Organ jest natomiast zobligowany do naliczenia odsetek od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty i ciąży na nim ustawowy obowiązek domagania się zwrotu należności powstałych z tytułu wypłaconych świadczeń. W odwołaniu od decyzji organu I instancji A. G. podtrzymał wniosek o nienaliczanie i umorzenie odsetek z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do wniosku, że zachodzą podstawy do jego uwzględnienia. Kolegium stwierdziło, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, iż brak jest możliwości umorzenia dłużnikowi alimentacyjnemu samych tylko odsetek od wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W świetle art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. wnioskodawca może bowiem zwrócić się o umorzenie całości należności, a więc należności głównej wraz z odsetkami, samej należności głównej, części należności głównej, części odsetek, bądź w inny jeszcze sposób określić zakres swojego żądania. W ocenie organu odwoławczego, wskutek błędnie przyjętej interpretacji art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. organ I instancji nie przeprowadził w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego, a tym samym nie rozpatrzył wniosku skarżącego, naruszając przepisy prawa materialnego i procesowego. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że ustalenie, czy istnieją przesłanki umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, powinno być dokonywane na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację dłużnika, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji. W ocenie Kolegium, brak poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń odnośnie aktualnej sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy (m.in. w zakresie możliwości zarobkowych skarżącego uwzgledniających jego wykształcenie, predyspozycji zawodowych, przebiegu drogi zawodowej, źródła utrzymania "na wolności", miejsca zamieszkania, stanu zadłużenia, jak również składu jego rodziny oraz możliwości korzystania z jej pomocy), prowadzą do wniosku, że decyzja organu I instancji wydana została przedwcześnie. Nie wyjaśniono bowiem istotnych okoliczności sprawy, co skutkuje naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium zgodziło się natomiast z organem I instancji w zakresie stwierdzenia, że ustawodawca nie przewidział możliwości "nienaliczania" odsetek z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ właściwy wierzyciela nie ma prawnych możliwości odstąpienia od naliczenia ustawowych odsetek od należności głównej zadłużenia, gdyż art. 27 ust. 1a u.p.o.u.a. nakazuje zwrot wypłaconej kwoty świadczeń wraz z odsetkami liczonymi od ostatniego dnia wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty zadłużenia. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji powinien szczegółowo ustalić stan faktyczny i okoliczności sprawy, a następnie dokonać ich oceny zgodnie z przepisami k.p.a. oraz przesłankami wynikającymi z art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. Powyższą decyzję kasacyjną A. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze skarżący nie sformułował żadnych zarzutów, ani wniosków procesowych. Stwierdził jedynie, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją. Wyjaśnił przy tym, że alimentów nie płaci od dnia [...] sierpnia 2014 r., ponieważ przebywa w Zakładzie Karnym i jego sytuacja jest "nienajlepsza". Skarżący zaznaczył, że po opuszczeniu Zakładu Karnego sam będzie "korzystał z GOPS we W., ponieważ jest bardzo ciężko o pracę we W.". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skargę należy uznać za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Koniecznym jest jednak podkreślenie, że Sąd uwzględnił skargę z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione, a które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), w myśl której sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy, uchylającą decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji, umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 k.p.a.), albo uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed [...] czerwca 2017 r., mającym wciąż zastosowanie w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, co wynika z dyspozycji przepisu przejściowego zawartego w art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2017 r. poz. 935), organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powołanych przepisów wynika, że kompetencja organu odwoławczego nie polega jedynie na kontroli decyzji organu I instancji. Przeciwnie, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy uprzednio rozpatrzonej przez organ I instancji - w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Jeżeli zatem w konkretnej sprawie organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji, stwierdzi, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a. (obecnie, w postępowaniach administracyjnych wszczętych od dnia 1 czerwca 2017 r. - art. 136 § 1 k.p.a.), nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jakkolwiek bowiem brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, to jednak należy mieć na względzie, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest bowiem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1441/08; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 866/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi I instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzić do usunięcia niektórych wad uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji (tak m. in. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11 – dostępny w CBOIS). Uwzględniając powyższe rozważania w realiach niniejszej sprawy Sąd - po dokonaniu analizy zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego - doszedł do wniosku, że podjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję Wójta Gminy U. z dnia [...] marca 2017 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nie znajdowało uzasadnionych podstaw. W pierwszym rzędzie należy jednak zgodzić się z Kolegium w zakresie, w jakim organ ten zakwestionował błędne stanowisko organu I instancji, iż niedopuszczalne jest orzekanie na gruncie art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. o umorzeniu dłużnikowi alimentacyjnemu jedynie odsetek od należności z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Skoro bowiem przepis ten stanowi, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, to nie może budzić wątpliwości w świetle takiego brzmienia tego unormowania, że wniosek dłużnika alimentacyjnego może objąć właśnie tę części kwoty należnej do zapłaty na rzecz organu, która obejmuje wyłącznie odsetki od należności głównej obejmującej świadczenia wypłacone osobie uprawnionej. Przyjęcie przez organ I instancji niewłaściwej wykładni art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. nie oznaczało jednak automatycznie, że organ ten nie poczynił w toku postępowania ustaleń, które umożliwiały zakończenie postepowania merytoryczną decyzją, a w każdym razie ustaleń na tyle wystarczających, że ich ewentualne uzupełnienie było możliwe w trybie art. 136 k.p.a. na etapie postępowania przed organem odwoławczym. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy powołując się na pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ustalenie, czy istnieją przesłanki umorzenia w całości lub w części należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami, powinno być każdorazowo dokonywane na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację dłużnika, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia należności (por. wyroki powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 371/11, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 879/16 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/GI 347/16, a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II SA/Po 101/15 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 233/13 - dostępne w CBOSA). Jednocześnie w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że okoliczność odbywania kary pozbawienia wolności nie stanowi sama przez się podstawy do umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego (tak: wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1547/12, LEX nr 1356956). Dla rozpatrzenia wniosku skarżącego o umorzenie odsetek od należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych niewątpliwie więc konieczne było zbadanie aktualnej sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego. Wbrew jednak zarzutom Kolegium, akta sprawy pozwalają na dokonanie oceny tych kwestii w przeważającej części. Z materiału dowodowego wynika bowiem jednoznacznie, że skarżący obecnie przebywa w Zakładzie Karnym we W.. Znany jest przy tym termin zwolnienia skarżącego z ww. jednostki penitencjarnej (zob. zaświadczenie Dyrektora Zakładu Karnego we W. z dnia [...] listopada 2016 r., załączone do akt adm.). Ponadto - co Sądowi jest wiadome z urzędu - postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było równolegle z postępowaniem w sprawie o umorzenie skarżącemu należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych N. G. i A. G. w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] listopada 2012 r. i od [...] stycznia 2015 r. do [...] lutego 2018 r., w ramach którego to postępowania organ I instancji dodatkowo do akt sprawy załączył pismo Dyrektora Zakładu Karnego we W. z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], informujące, że skarżący, przebywając w Zakładzie Karnym, nie jest zatrudniony odpłatnie. Pismo to pozwalało natomiast na ustalenie aktualnej sytuacji finansowej skarżącego również w niniejszym postepowaniu. We wskazanym wyżej, odrębnym postępowaniu (będącym przedmiotem kontroli Sądu w sprawie zawisłej pod sygnaturą II SA/Lu 632/17) poczyniono także ustalenia odnośnie sytuacji zdrowotnej skarżącego, co skutkowało stwierdzeniem w wydanej w tej sprawie decyzji organu I instancji, że skarżący nie jest osobą niepełnosprawną, a w związku z tym jego możliwości zarobkowe po opuszczeniu Zakładu Karnego nie są ograniczone ze względów zdrowotnych. Ustalenie to - jako istotne w kontekście oceny przesłanek umorzenia należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych - organ odwoławczy mógł zatem wziąć pod uwagę również w sprawie niniejszej. W świetle materiału dowodowego - w ocenie Sądu - konieczne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy może wydawać się jedynie zweryfikowanie twierdzenia skarżącego wyrażonego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r., iż jest on osoba samotną. Kwestia ta przekłada się bowiem na ustalenie jego sytuacji rodzinnej. Brak jest jednak jakichkolwiek podstaw by przyjąć, że stosownego ustalenia tej kwestii nie mogło dokonać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach uprawnienia przewidzianego w art. 136 k.p.a. Dokonanie przez organ odwoławczy kompleksowej oceny okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wymagało zatem uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w obszernym zakresie, co prowadzi do wniosku, że Kolegium wydało w niniejszej sprawie rozstrzygniecie kasacyjne pomimo niewystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., naruszając w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 w zw. z art. 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni powyższe uwagi i wyda rozstrzygnięcie, stosując odpowiednie przepisy prawa materialnego. W razie potrzeby uzupełnienia postępowania wyjaśniającego organ ten skorzysta natomiast ze środków przewidzianych w art. 136 k.p.a.