II SA/Lu 699/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Macle Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 5 czerwca 2023 r., znak: SKO.41/3183/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 5 czerwca 2023 r. znak: SKO.41/3183/OS/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium lub organ), po rozpatrzeniu odwołania K. Z. (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Świdnik (dalej jako: Burmistrz) z dnia 17 kwietnia 2023 r., znak: OP.IV.ŚR.4211.SP.000716.03.2023 odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką W. Z.. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 23 marca 2023 r. skarżący za pośrednictwem operatora pocztowego wniósł do Centrum Usług Społecznych [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką W. Z., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 28 listopada 2007 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] Decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r. organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ powołał się na art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390; dalej jako: u.ś.r.) i podniósł, że zakres wykonywanych czynności opiekuńczych nie koliduje z podjęciem zatrudnienia. Dodatkowo Burmistrz podkreślił, że niepełnosprawność W. Z. powstała w wieku 65 lat, co uniemożliwia przyznanie świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania K. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie powołaną powyżej decyzją z dnia 5 czerwca 2023 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie wystąpiły podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na zakres opieki, który zdaniem Kolegium nie ma charakteru opieki, o której jest mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Z uwagi na nie spełnienie przesłanki wynikającej z tego przepisu Kolegium uznało, że skarżącemu nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na konieczność rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący pomaga matce, jednakże zakres opieki nie wykracza poza zwykłe czynności związane z normalnym funkcjonowaniem w domu członków rodziny. Zdaniem Kolegium w sprawie nie można uznać, że zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zakresem wymaganej i niezbędnej opieki nad niepełnosprawną matką strony, a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia, co jest podstawowym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik skarżącego, zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 ust. 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na: - zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; - zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji podczas, gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekonieczne całodobowej. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśniania sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty świadczące, zdaniem skarżącego, o zasadności złożonego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł o rozpatrzenie sprawy w tym trybie, a organ przyłączył się do tego wniosku. Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawą niniejszej sprawy są przepisy ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 17. Ustawodawca ustanowił instytucję świadczenia pielęgnacyjnego, jako wyraz pomocy dla osób z niepełnosprawnościami oraz członków ich rodzin w związku z sytuacjami życiowymi, które wymagają podjęcia się opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do jednej negatywnej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. braku związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Należy przy tym zauważyć, że organ I instancji oparł odmowę przyznania świadczenia również na art. 17 ust. 1 b u.ś.r., który wiązał możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z wiekiem osoby, u której stwierdzono niepełnosprawności. Kolegium orzekając w wyniku złożonego odwołania nie odniosło się do tej kwestii, a oparło odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na braku spełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Nieskorygowanie błędu organu I instancji, należy uznać za wadę, która nie miała jednak wypływu na wynik sprawy. Sąd wyjaśnia, że argumentacja organu I instancji, w części w której oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19; z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Lu 185/22; CBOSA). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jak i cel świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do stwierdzenia, że z założenia miało ono stanowić pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki" nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. uzasadnienie wyroku TK z 18 lipca 2008 r. w sprawie P 27/07). Ten kluczowy cel świadczenia pielęgnacyjnego, czyli rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie stracił na aktualności. Świadczenie pielęgnacyjne niezmiennie jest formą rekompensaty osobie zobowiązanej do alimentacji, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – za rezygnację z zatrudnienia albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania tej opieki. Niezbędne zatem dla uzyskania świadczenia, jest niebudzące wątpliwości ustalenie zakresu sprawowanej opieki oraz związku rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sam fakt legitymowania się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie gwarantuje automatycznie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres sprawowanej opieki musi być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20, CBOSA). Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno, a wręcz nie może być okazją do zwiększenia dochodu w sytuacji, gdy rezygnacja z pracy nie jest ściśle powiązana z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy zatem rozważyć czy ustalenia organów co do zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką były prawidłowe. Wprawdzie organy orzekające w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych nie posiadają medycznej wiedzy specjalistycznej uprawniającej do kwestionowania orzeczeń innych organów orzekających w przedmiocie stopnia niepełnosprawności, jednakże mają obowiązek dokonać oceny określonej przesłanki przyznania świadczenia w kontekście wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, skarżący mieszka z niepełnosprawną matką i prowadzi z nią gospodarstwo domowe. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z dnia 14 kwietnia 2023 r. (k. 18-19 akt. adm. I inst.) wynika, że K. Z. pomaga swej matce w prowadzeniu gospodarstwa domowego, co sprowadza się do robienia zakupów, prania i przygotowywania niektórych posiłków, sprzątania oraz wynoszenia śmieci. Z oświadczenia skarżącego złożonego podczas wywiadu środowiskowego wynika, że pomoc matce nie przekracza czterech godzin w ciągu dnia. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika, aby skarżący wykonywał jakiekolwiek czynności o charakterze opiekuńczym. W. Z. korzysta z usług opiekuńczych i to z osobą świadczącą te usługi osoba niepełnosprawna wychodzi na spacery, chodzi do lekarza, wykupuje leki. Opiekunka pomaga jej również w niektórych czynnościach higienicznych, jak mycie głowy. Z wywiadu środowiskowego wynika, że osoba niepełnosprawna objęta jest pomocą w formie usług opiekuńczych w wymiarze dwóch godzin dziennie od poniedziałku do piątku. Zdaniem Sądu fakt konieczności pomocy skarżącego przy prowadzeniu gospodarstwa domowego, w którym sam zamieszkuje, nie świadczy o takim zaangażowaniu w opiekę, które uniemożliwiałoby podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Faktem jest, że matka skarżącego wymaga pomocy, ale intensywność bezpośrednio świadczonej i niezbędnej pomocy jest ograniczona (co oświadczył sam skarżący) do czterech godzin dziennie. Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, należy uznać, że ocena dokonana przez organy, co do braku związku między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, była prawidłowa. Pomimo posiadania przez matkę skarżącego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, skarżący nie wykazał, aby zakres sprawowanej przez niego opieki wykluczał podjęcie zatrudnienia (chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy). Na podstawie powyższego należy uznać, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącego, w rzeczywistości nie powoduje konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że czynności opiekuńcze nad W. Z. mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają one charakter uniwersalny, tzn. nie dotyczą tylko grona osób, co do których istnieje konieczność zapewnienia opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzecznictwie odróżnia się świadczenie stałej pomocy osobie bliskiej, będące elementem obowiązku alimentacyjnego, stanowiące element tradycji, więzi rodzinnych i obowiązku moralnego od stałego świadczenia czynności opiekuńczych wymuszonych stanem niepełnosprawności, bez wykonania których zagrożona byłaby egzystencja niepełnosprawnego i godne funkcjonowanie. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku pomoc przy czynnościach związanych przede wszystkim z prowadzeniem gospodarstwa domowego. W sytuacji występującej w rozpatrywanej sprawie, mając na uwadze rodzaj i zakres opieki, można dojść do przekonania, że skarżący nie musi rezygnować z podjęcia zatrudnienia, gdyż nie jest to bezwzględnie potrzebne dla zaspokojenia podstawowych życiowych potrzeb jego niepełnosprawnej matki. Skarżący nie wykazał przy tym jakie dowody czy okoliczności w sprawie pozwalałyby dojść do konkluzji odmiennej od tej, jaką przyjęło Kolegium i Burmistrz. Należy ponadto podkreślić całkowity brak związku czasowego pomiędzy ustaleniem stopnia niepełnosprawności matki – orzeczenie z dnia 28 listopada 2007 r. – a wystąpieniem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – 23 marzec 2023 r. Podsumowując, pomimo, że zakres samodzielności matki skarżącego jest ograniczony, to jednak nie wyklucza podjęcia przez skarżącego zatrudnienia (chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy). Sąd zaznacza, że powyższe stwierdzenie nie umniejsza roli i wysiłku, jaki podejmuje skarżący pomagając niepełnosprawnej matce, niemniej jednak, przepis art. 7 k.p.a. wyrażający zasadę prawdy obiektywnej nakazuje badać nie tylko słuszny interes obywatela (skarżącego), ale także interes społeczny. W tym ostatnim zaś jest, aby orzekając w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mieć na uwadze cel tego świadczenia, jakim jest z jednej strony, zapewnienie chociażby częściowej rekompensaty osobom niemającym szans na podjęcie zatrudnienia z uwagi na przyjęcie na siebie obowiązku stałej i długotrwałej opieki nad bliskim niepełnosprawnym w stopniu znacznym, co wiąże się z ograniczeniem własnej swobody w wyborze zatrudnienia, a z drugiej, odmienne potraktowanie osób, które w takiej sytuacji z przyczyn obiektywnych się nie znajdują. W rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ani art. 6 k.p.a. (zasada legalizmu) czy też art. 8 k.p.a. (zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa) oraz art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpującą argumentację zajętego przez organ stanowiska, w tym analizę stanu faktycznego (zakresu sprawowanej opieki) oraz prawnego (podstaw prawnych rozstrzygnięcia), a więc nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. Nie został również naruszony obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron postępowania (art. 9 k.p.a.). Okoliczność, że wydana decyzja nie spełnia oczekiwań skarżącego nie oznacza, że decyzja narusza prawo. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.