II SA/Lu 72/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi H. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania udrożnienia i odmulenia przepustu oraz wykonania rowu melioracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. I. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania H. I. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia ... Wskazaną decyzją organ I instancji nakazał H. I. - na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne – wykonanie na jej działce nr ... położonej w miejscowości R. następujących czynności: 1) udrożnienie i odmulenie przepustu pod drogą gminną, graniczącą z działką nr ...; 2) odtworzenie naturalnego spływu wody na działce poprzez wykonanie rowu dla odprowadzenia wód deszczowych z terenów położonych powyżej przedmiotowej działki, nachylenie skarp rowu powinno wynosić 1:2-1:3, a szerokość w dniu 1 m, głębokość przy przepuście 1m, a przy granicy z działką sąsiednią głębokość wyrównania do poziomu gruntu na działce sąsiedniej, przebieg rowu na przedmiotowej działce należy wykonać zgodnie z planem sytuacyjnym naniesionym w opinii technicznej - w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek S. G. i innych mieszkańców miejscowości R. o interwencję w sprawie zasypania przez H. I. przepustu i rowu odprowadzającego wody opadowe z przelewu ze zbiornika L. w E., co spowodowało zalanie ulicy D. w L. oraz sąsiadujących działek. W toku przeprowadzonych w dniach 13 i 30 czerwca 2011r. oględzin potwierdzono, że H. I. nawiozła na swoją działkę ziemię, przez co – jak stwierdził biegły mgr inż. K. S. w opinii technicznej - spowodowała zmianę stanu wody na gruncie, co uzasadniało wydanie wobec niej decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Odwołanie od tej decyzji wniosła H. I. podnosząc, że jej działka nr ... (rolna) oraz działki sąsiednie są systematycznie zalewane od 2002r. wodami spływającymi ze zbiorników należących do L., który – pomimo licznych skarg – nie podejmuje żadnych czynności zabezpieczających. Wskazała, że przed powstaniem L. działki nie były zalewane – nie było potrzeby wykonywania na nich żadnego rowu, jej zdaniem, za zalewanie okolicy odpowiedzialny jest L., który buduje nowe hale i zwiększa utwardzone powierzchnie, a jego zbiorniki retencyjne są przepełnione i nie przyjmują wody, wskutek czego jej działka została zdewastowana i wymagała prac naprawczych. Wyjaśniła, że ze względu na zalewanie okolicznych działek wykonano przepust pod drogą graniczącą z jej działką, o czym nie wiedziała, gdyż nie przebywała w tym okresie na działce. Wskazała, że w toku postępowania zarówno ona, jak i okoliczni mieszkańcy wnosili o zrealizowanie rowu odwadniającego zgodnie z projektem budowlano – wykonawczym ulicy Dębowej od skrzyżowania z ulicą G. do granicy miasta L., opracowanym przez Biuro Projektów .... Po rozpoznaniu odwołania H. I. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji. Kolegium przytoczyło znajdujące się w aktach sprawy pismo L. z dnia 12 lipca 2011r., w którym podniesiono, że "do powstania rozlewisk na dnie doliny przyczyniają się spływy powierzchniowe z położonych wyżej terenów, szczególnie w okresie obniżonej chłonności gruntów (zmarzlina, długotrwałe opady) w ciągu drogi S19 wzdłuż ulicy D., jak i z terenów znajdujących się przed i za drogą. Są to tereny z naturalnie ciążącej doliny w miejscowości E. Sporadycznie, wskutek utrzymywania się w dłuższym okresie bardzo intensywnych opadów atmosferycznych może wystąpić wypływ wód nadmiarowych ze zbiorników L. Nie wynika to z żadnych czynności eksploatacyjnych czy też z nieprawidłowego użytkowania zbiorników wody opadowej. Zostało to uwzględnione w sporządzonym w sprawie operacie wodnoprawnym, a L. został zobowiązany w decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego do naprawienia wszelkich szkód wynikających z użytkowania zbiorników. W okresie wiosennym 2011r. właściciele działki nr ...w K. R. dokonali na tej działce zmiany stosunków wodnych tj. podwyższyli poziom ziemi oraz zasypali przepust pod drogą gminną i naturalnie wykształcony ciek. W związku z tym po wystąpieniu intensywnych opadów atmosferycznych może wystąpić zjawisko zalewania okolicznych pól wskutek braku odpływu wody z naturalnie ciążącej doliny w E. L. wskazał, że w ciągu ostatnich lat wielokrotnie zwracał się do władz samorządowych o podjęcie inicjatywy kompleksowego rozwiązania polegającego na budowie kanalizacji deszczowej i sanitarnej oraz podłączenia do tych kanalizacji wód opadowych z naturalnie ciążącej doliny w E., w tym nadmiaru wód ze zbiorników deszczowych. Wspólna inwestycja dla gmin N., W. oraz L. w postaci realizacji istniejącej "Koncepcji odprowadzania wód opadowych i roztopowych ze zlewni naturalnie ciążącej do doliny w E. do rzeki B.", rozwiązałoby problemy z powstawaniem rozlewisk na terenach tych gmin w okresach roztopowych lub po dużych opadach, pozwalając na przejęcie wód opadowych i nadmiarowych. Zalewanie pól nie powstaje z winy L., lecz wynika z niedrożnego cieku wodnego lub braku infrastruktury technicznej w postaci rowów odwadniających przy ul. D. bądź sieci kolektora burzowego umożliwiającego odwodnienie terenu i odprowadzenie wód opadowych, roztopowych i nadmiarowych z naturalnie ciążącej doliny w miejscowości E.". Następnie Kolegium powołało się na treść opinii technicznej w sprawie zmiany stanu wody na gruncie na działce nr ... w R. gmina W. dokonanej przez H. I., sporządzonej w lipcu 2011r. przez biegłego mgr inż. K. S. Biegły ustalił, że L. w E. posiada urządzenia kanalizacji deszczowej do przyjęcia deszczu miarodajnego (...), przed wprowadzeniem ścieków deszczowych do zbiornika są one podczyszczane i kierowane do dwóch zbiorników: infiltracyjno – odparowującego oraz retencyjnego. Zbiornik posiada przelew awaryjny ze zrzutem wody w kierunku naturalnego obniżenia tj. w kierunku działki H. I. Na odprowadzenie wód deszczowych z terenu G. - Zakład ten posiada aktualne pozwolenie wodnoprawne. Ponadto biegły stwierdził, że H. I. w czerwcu 2011r. dokonała nawiezienia gruntu na swoją działkę nr ... powodując zasypanie istniejącego obniżenia działki wraz z przepustami, co spowodowało, że obecnie spływająca woda ze zbiornika ze zrzutem awaryjnym spływa na działki po drugiej stronie ulicy D. w L. Zdaniem biegłego H. I. zmieniła w ten sposób zmianę naturalnego spływu wód deszczowych na jej działce, co powoduje zalanie ulicy D. oraz działek po drugiej stronie drogi oraz drogi gminnej. Pozostawienie spływu wody na działce nr ... ma szkodliwy wpływ na ulicę D. w L. oraz na działki położone po drugiej stronie ulicy. W konsekwencji biegły zaproponował następujące rozwiązania: w trybie natychmiastowym H. I. powinna odtworzyć naturalny spływ wody na działce nr ... tj. odmulić przepust i wykonać rów dla odprowadzenia wód deszczowych z terenu powyżej działki nr .... Następnie - dla bezkolizyjnego załatwienia sprawy odprowadzania wód deszczowych przez L. w E. należy wykonać rów melioracyjny po trasie projektowanego kolektora deszczowego aż do odbiornika tj. do istniejącego cieku w porozumieniu z właścicielami działek, po których będzie przebiegał ten rów. Docelowym rozwiązaniem jest jednak jak najszybsze przystąpienie do budowy kolektora deszczowego – w tym celu należy wystąpić do Starostwa Powiatowego o zmianę pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych wód deszczowych z terenu G. w celu wykonania rowu melioracyjnego na odprowadzanie awaryjne wody ze zbiornika wodnego. W aneksie do opinii technicznej biegły podał również parametry techniczne rowu melioracyjnego, który ma wykonać H. I. na działce nr ... Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła H. I. i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzuciła tym organom wadliwe ustalenia stanu faktycznego i niedostateczne uzasadnienie wydanych rozstrzygnięć. Skarżąca podkreśliła, że zasypany przez nią przepust pod drogą był wykonany nielegalnie (bez pozwolenia wodnoprawnego), a więc – w jej przekonaniu – nie ma ona obowiązku go udrażniać. Poprzednio nie było bowiem na jej działce ani rowu ani przepustu, a zatem nie ma podstaw do nakazywania jej przywrócenia stanu poprzedniego zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego poprzez odbudowanie rowu i udrożnienie przepustu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów procesowych tj. art. 7 i 77 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji był art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2001r., Nr 115, poz.1229 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu, o ile przepisy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. (ust. 3). Należy podkreślić, że wydanie decyzji na podstawie powołanego art. 29 ust. 3 ustawy jest możliwe tylko w razie jednoznacznego ustalenia, że spowodowana zmiana stosunku wód na gruncie szkodliwie oddziałuje na grunty sąsiednie, przy czym pomiędzy zmianą a szkodą (rozumianą szeroko, w tym jako zagrożenie zalaniem, wyrok NSA z dnia 12 września 2008r., II OSK 1026/07) musi zachodzić adekwatny związek przyczynowo – skutkowy. Szkoda powinna więc być typowym, normalnym następstwem dokonanej na gruncie zmiany stanu wód. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca H. I. nawiozła na swoją działkę nr ... ziemię, podwyższając teren i zasypując przepust. Bezspornym jest jednak i to, że zalewanie okolicy miało miejsce znacznie wcześniej, jeszcze przed nawiezieniem ziemi przez skarżącą (obejmowało również jej działkę), co było dotkliwe dla mieszkańców i zmuszało ich do podejmowania we własnym zakresie czynności zabezpieczających (np. wykopywania rowów na własnych działkach, wykonanie przepustu), a wynikało ono zarówno z ukształtowania terenu i braku niezbędnej infrastruktury technicznej, jak i w szczególności z przelewania się wody ze zbiornika awaryjnego należącego do L. w E. Dodatkowo we wniosku mieszkańcy okolicy podnieśli, że wiosną 2011r. nawiózł ziemię na swoją działkę również K. P., do czego ani biegły ani organy się nie odniosły. Przyczyny zalewania okolicy są więc złożone i nie ograniczają się wyłącznie do działania skarżącej. W tej sytuacji nałożenie jedynie na skarżącą obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – w świetle zebranych materiałów dowodowych i poczynionych ustaleń – było co najmniej przedwczesne. Należało bowiem przede wszystkim ustalić, które konkretnie działki podlegają szkodliwemu oddziaływaniu wynikającemu wyłącznie z nawiezienia przez skarżącą ziemi, a które podlegają takiemu oddziaływaniu także z innych przyczyn, w szczególności w związku ze zmianami stosunku wód dokonanymi przez właścicieli innych gruntów. Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii biegłego ani z uzasadnienia decyzji organu nie wynika bowiem wyraźnie, by zalewanie okolicznych działek było typowym następstwem nawiezienia przez skarżącą ziemi. W szczególności na mapie nie zaznaczono, jaki jest naturalny spływ wód opadowych w okolicy i jak zmienił się on w związku z wybudowaniem obiektów L. w E., a wreszcie jaki on jest po nawiezieniu przez skarżącą i K. P. na ich działki ziemi. W razie bowiem ustalenia, że zalewanie działek sąsiednich wynika ze zmian stosunków wodnych dokonanych przez właścicieli różnych gruntów - nałożenie obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego tylko na właściciela jednej z działek (z pominięciem pozostałych) byłoby niezgodne z tym przepisem. (por. WSA w Krakowie z dnia 22 września 2009r., II SA/Kr 953/09, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2008r., II SA/Gl 901/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2006r., IV SA/Wa 1836/05). W ocenie Sądu, w takiej sytuacji zasada praworządności, szybkości i ekonomiczności postępowania (art.7, 12 kpa) wymagają rozważenia przez organ wszczęcia z urzędu postępowań także wobec innych właścicieli, którzy zmienili stan wód na swoich gruntach, powodując szkodliwe oddziaływanie na działkach sąsiednich - i zastosowanie art. 62 kpa. Tylko bowiem wspólne postępowanie wobec wszystkich właścicieli, którzy dokonali zmian stosunków wód na swoim gruncie powodując szkodliwe oddziaływanie na działkach sąsiednich umożliwi precyzyjne określenie przyczyn zalewania okolicy i pozwoli na właściwe określenie sposobu zabezpieczeń, adekwatne do działania każdego z właścicieli. Wobec braku należytych ustaleń w niniejszej sprawie we wskazanym wyżej zakresie nie jest możliwa ocena prawidłowości zastosowanych przez organ wobec skarżącej środków - nie jest więc możliwa ocena czy wykonanie przez nią tych obowiązków zapobiegnie zalewaniu okolicy. Wadliwa w tym zakresie jest opinia biegłego, w oparciu o którą organ wydał zaskarżoną decyzję. Przede wszystkim na załączonej do tej opinii mapie nie naniesiono w ogóle działki oznaczonej nr ..., natomiast zaproponowany przez biegłego przebieg rowu, który miałaby "odtworzyć" skarżąca został zaznaczony kolorem czerwonym na działce o innym numerze - .... /k.14(9) akt admin./. Położenie działki skarżącej nie wynika również z przedstawionej przez biegłego mapy sytuacyjno – wysokościowej /k. 14(8) akt amin./, gdzie zaznaczono zielonym kolorem bliżej nieokreślony obszar. Biegły nie określił również dokładnie parametrów technicznych rowu melioracyjnego, który miałaby wykonać skarżąca, wskazując w "Aneksie do opinii technicznej" z dnia 3 sierpnia 2011r. /k.14(10) akt amin./ na "głębokość przy przepuście 1 m, a przy granicy z działką sąsiednią do istniejącego terenu" – sformułowanie to – powtórzone w sentencji decyzji - jest niejasne i uniemożliwia jej prawidłowe wykonanie. Poza tym biegły zaznaczył na wskazanej mapie sytuacyjno – wysokościowej proponowany przebieg "odtworzenia (a nie wykonania na nowo) rowu melioracyjnego", pomimo iż brak jest dowodów potwierdzających, że rów ten istniał w tym miejscu wcześniej. Ponadto należy zauważyć, że biegły jednocześnie w pkt 3 swojej opinii /k.14 akt amin./ stwierdza, iż "H. I. dokonała nawiezienia gruntu (...) powodując zasypanie istniejącego obniżenia działki (...)", a zatem wskazuje na istniejące obniżenie terenu, a nie na istniejący rów. Wadliwe ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o nierzetelną opinię biegłego, świadczy o naruszeniu przez organ przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania – dokładnie określi położenie działki skarżącej, numery i położenie działek zalewanych, ustali precyzyjnie, jakie są przyczyny zalewania każdej z nich, w szczególności czy przyczyną są zmiany wód na gruncie dokonane przez innych jeszcze właścicieli – w takiej sytuacji organ rozważy zastosowanie art. 62 kpa; dopiero powyższe ustalenia pozwolą organowi na prawidłowe rozstrzygnięcie przedmiotu sprawy i ewentualne nałożenie obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Organ będzie miał też na uwadze, że zbędne jest wskazywanie w decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust.3 ustawy terminu wykonania obowiązków (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 lipca 2011r., II SA/Lu 298/11). Powyższe oznacza, że organy administracyjne naruszyły zasady postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji – przepisy prawa materialnego - i z tego względu, na mocy art.145 § 1 ust.1 lit. "a" i "c" oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) Sąd orzekł, jak w sentencji.