II SA/Lu 725/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. Ł. kwotę [...]zł ([...]) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] września 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania J. Ł. (dalej jako: skarżący) oraz P. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2018 r. o umorzeniu wznowionego postępowania w sprawie scalenia gruntów, zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w O. L. z [...] października 1993 r. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Ostateczną decyzją z [...] października 1993 r. Burmistrz Miasta i Gminy O. L., orzekł o dokonaniu scalenia gruntów wsi J., gm. O. L., o ogólnym obszarze 924,90 ha. Pismem z [...] marca 1997 r., grupa mieszkańców wsi J. wniosła o weryfikację decyzji zatwierdzającej scalenie w części dotyczącej pomiaru działek leśnych w uroczysku "[...]", podnosząc, że jest ona niezgodna z prawem. Skarżący domagali się zmiany zatwierdzonego projektu scalenia w taki sposób, aby granice działek, wydzielonych jako ekwiwalent za działki wniesione do scalenia, były zgodne ze stanem faktycznego użytkowania na gruncie. Postanowieniem z [...] lutego 1999 r. Zarząd Miasta w O. L., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie scalenia gruntów zakończone ostateczną decyzją Burmistrza z [...] października 1993 r., w części dotyczącej działek: nr [...] (własność T. A.), nr [...] (własność E. K.), nr [...] (własność J. J.), nr [...] (własność J. Ł.), nr [...] (własność D. i H. małżonków C.), nr [...] (własność P. B.). W uzasadnieniu wskazano, że przyczyną wznowienia postępowania scaleniowego jest sposób wydzielenia po scaleniu ekwiwalentów wymienionych działek, który nie jest zgodny ze stanem faktycznego ich użytkowania na gruncie. Decyzją z [...] lutego 2001 r. Zarząd Miasta O. L. umorzył postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania scaleniowego wsi J., w części dotyczącej działek od nr [...] do nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Na skutek odwołania, wniesionego przez J. Ł., J. J. i P. B., decyzją z [...] listopada 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2010 r., orzekł o uchyleniu ostatecznej decyzji z [...] października 1993 r., w części dotyczącej działek od nr [...] do nr [...], poprzez wykreślenie numerów tych działek i ich powierzchni oraz wprowadzeniu w zamian działek odpowiednio od nr [...] do nr [...] i ich powierzchni w oparciu o dokumentację geodezyjną powstałą w wyniku przeprowadzonego w 2005 r. bezpośredniego pomiaru na gruncie granic działek leśnych. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez te same strony co poprzednio, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2010 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało na brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zaleciło ustalenie daty złożenia przez strony wniosku o wznowienie postępowania, a następnie rozważenie, czy istnieje możliwość uchylenia decyzji scaleniowej w trybie wznowienia postępowania, z uwagi na upływ terminu 5-letniego od dnia doręczenia decyzji. Decyzją z [...] sierpnia 2010 r., Starosta [...], stwierdził, że decyzja z [...] października 1993 r. została wydana z naruszeniem prawa. W wyniku odwołania stron, decyzją z [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że Starosta nie wskazał rodzaju naruszenia prawa w decyzji scaleniowej, a co za tym idzie nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na kwestię prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, a w przypadku śmierci strony, ustalenia jej następców prawnych i wezwaniu ich do udziału w postępowaniu. Decyzja Kolegium została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Po rozpatrzeniu skargi wyrokiem z 3 lutego 2011 r. (II SA/Lu 818/10) Sąd oddalił skargę. Od tego wyroku został wniesiona skarga kasacyjna, którą oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 listopada 2012 r. (II OSK 1270/11). W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że w postępowaniu nie ustalono prawidłowo stron wznowionego postępowania, brały w nim udział osoby zmarłe, nie ustalono ich następców prawnych. Ponadto Sąd zalecił, aby organy prowadzące postępowanie, w pierwszej kolejności rozważyły, czy "sposób wydzielenia ekwiwalentów ww. działek po scaleniu odbiega od faktycznego użytkowania na gruncie", jak to określono w postanowieniu o wznowieniu postępowania, może stanowić przesłankę wznowienia postępowania w trybie zakreślonym przepisem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto, zdaniem Sądu należy sprawdzić, czy został zachowany termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. Starosta [...] zawiesił z urzędu postępowanie do czasu przedłożenia dokumentów potwierdzających nabycie praw do spadków po D. C. i H. C.. Po uzyskaniu postanowień Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 2016 r. i z [...] marca 2017 r. w sprawie stwierdzenia nabycia spadku i działu spadku, postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Starosta podjął zawieszone postępowanie Decyzją z [...] maja 2018 r., Starosta [...] umorzył wznowione postępowanie w sprawie scalenia gruntów, podnosząc w uzasadnieniu, że wniosek o wznowienie postępowania scaleniowego został złożony z uchybieniem terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a.; wskazany jako podstawa wznowienia argument, że "sposób wydzielenia ekwiwalentów ww. działek po scaleniu odbiega od faktycznego użytkowania na gruncie" nie stanowi nowych okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto w ocenie organu wniosek o wznowienie postępowania scaleniowego został złożony przez część osób, które nie posiadały legitymacji do jego złożenia (dotyczy to osób, które podpisały się jako spadkobiercy po D. i H. C.). W ocenie Starosty, w sytuacji, gdy organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, pomimo niedopuszczalności wznowienia, i w toku wznowionego postępowania okazało się, że zachodziły przesłanki niedopuszczalności wznowienia, należy umorzyć postępowanie. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. Ł. i P. B., żądając jej uchylenia jako niezgodnej z prawem, kwestionując stanowisko organu o niedopuszczalności wznowienia postępowania i braku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W następstwie skargi wniesionej przez J. Ł. i P. B., wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r. (II SA/Lu 89/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność decyzji Wojewody L.. W ocenie Sądu decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty jest w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Po rozpatrzeniu odwołania, wspomnianą na wstępie decyzją z 30 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z [...] maja 2018 r. W ocenie Kolegium postępowanie wznowieniowe nie mogło zostać wszczęte, z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia żądania wznowienia postępowania. Organ wskazał, że miesięczny termin na wniesienie podania w analizowanym przypadku rozpoczął swój bieg w dacie, kiedy skarżący dowiedzieli się o wskazanych przez siebie okolicznościach, mających stanowić podstawę wznowienia. Z akt postępowania scaleniowego wynika, że jego uczestnicy, w tym J. Ł. jako członek rady uczestników scalenia, brali bądź mogli brać czynny udział na każdym jego etapie, zapoznając się z dokumentacją dotyczącą scalenia gruntów, ich wymiany i przyznania ekwiwalentów, w tym również geodezyjną dokumentacją techniczną. Oznacza to, że wszelkie okoliczności sprawy, w oparciu o które wydana została decyzja scaleniowa, były im znane w toku postępowania scaleniowego oraz w dacie wydania decyzji. Ewentualne nieścisłości czy rozbieżności w położeniu granic powstałych w wyniku scalenia działek, które ujawnione zostały po latach, nie stanowią okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., od której ujawnienia należałoby liczyć termin określony art. 148 § 1 k.p.a. W treści odwołania od decyzji organu I instancji skarżący wskazali, że o tej okoliczności dowiedzieli się w dniu [...] maja 1997 r., tymczasem podanie o wznowienie postępowania, w którym problem położenia granic działek poscaleniowych został podniesiony, datowane jest na dzień [...] marca 1997 r. i wpłynęło do organu w dniu [...] kwietnia 1997 r. Rozbieżność tych dat czyni niewiarygodnym twierdzenie skarżących w zakresie chwili powzięcia wiadomości o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy, termin określony powyższym przepisem należy w badanej sprawie liczyć najpóźniej od wydania decyzji scaleniowej i jej upublicznienia (ostatni dzień terminu, w którym decyzja została publicznie wywieszona). To z kolei oznacza, że podanie o wznowienie postępowania scaleniowego wniesione zostało po upływie ustawowego terminu, co obligowało organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Skoro jednak postępowanie zostało wznowione (wadliwie), mimo uchybienia terminu na złożenie podania o wznowienie postępowania, podlegało ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Ubocznie Kolegium stwierdziło, że podniesiona przez skarżących okoliczność nie stanowi podstawy wznowienia postępowania. Jak już wyżej wskazano, z akt postępowania w przedmiocie scalenia gruntów wynika, że uczestnicy scalenia informowani byli o wszelkich czynnościach prowadzonych w postępowaniu i posiadali pełną wiedzę dotyczącą faktycznego sposobu wymiany gruntów czy wydzielenia ekwiwalentów. Kwestia ustaleń położenia granic poszczególnych działek w terenie, poczynionych przez mieszkańców wsi i geodetę, potwierdzona została przez skarżących. W wyniku powyższych czynności sporządzony został projekt scalenia, prowizorycznie wyznaczony na gruncie i okazany uczestnikom. Na jego podstawie została wydana decyzja scaleniowa, a następnie utrwalone granice działek na gruncie. Wszelkie uwagi i zastrzeżenia uczestników zostały rozpatrzone, niektóre z nich uwzględnione. Uczestnicy postępowania nie zaskarżyli decyzji scaleniowej, akceptując tym samym wynikające z niej ustalenia, poczynione w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. W tej sytuacji należy stwierdzić, że po wydaniu decyzji nie zaistniały nowe okoliczności, które byłyby organowi nieznane w dacie orzekania. Ewentualne nieścisłości w zakresie położenia nowopowstałych w wyniku procesu scalenia działek (ich granic), które ujawniły się po latach w ramach innych czynności na gruncie, nie stanowią okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Brak ww. przesłanki nie stanowił jednak podstawy do umorzenia postępowania wznowieniowego (kwestia ta co do zasady podlega badaniu w toku postępowania wznowieniowego), lecz mógł (w przypadku zasadności wznowienia postępowania) stanowić podstawę do odmowy uchylenia decyzji scaleniowej, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium J. Ł. zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez złą interpretację faktów, które są udokumentowane w materiale dowodowym oraz niewłaściwą ocenę zdarzeń opisanych w odwołaniu od decyzji Starosty. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie zgadza się z argumentacją Kolegium dotyczącą ustalenia terminu do żądania wznowienia postępowania. W czasie trwania scalenia jego uczestnicy okazali geodecie granice działek leśnych wzdłuż dróg dojazdowych. Działki mają długość ok. 1,5 km, zostały zmierzone wyłącznie na początku i na końcu. Uczestnicy byli przekonani, że granice biegną w linii prostej, bez wycinki drzew nie można było stwierdzić, że jest inaczej. Z tego względu zgodzili się na granice określone w projekcie, uznając, że odzwierciedlają one granice na gruncie. Po zatwierdzeniu scalenia geodeta nie wyznaczał granic wzdłuż działek, co potwierdzają pisma Starosty i WINB [...], znajdujące się w aktach sprawy. Data [...] maja 1997 r. jest datą, kiedy strony dowiedziały się od geodety, w jaki sposób w rzeczywistości przebiegają granice na gruncie ustalone w wyniku scalenia. Przed napisaniem pisma z [...] marca 1997 r. uczestnicy scalenia mieli jedynie podejrzenia co do nieprawidłowego ustalenia przebiegu granic, które pojawiły się przy wycinaniu drzewostanu. Te podejrzenia zostały potwierdzone dopiero w maju 1997 r. Dopiero wówczas okazało się, że granice działek w lesie nie przebiegają wzdłuż linii prostej, jak byli o tym przekonani uczestnicy scalenia. Bez oględzin na gruncie nie było możliwości jednoznacznego ustalenia tego faktu. Wbrew argumentom Kolegium są to nowe okoliczności, ponieważ ani w czasie trwania scalenia, ani po jego zatwierdzeniu nikt nie wyznaczał granic wzdłuż działek na gruncie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] lutego 2020 r. skarżący wyjaśnił, że geodeta informował uczestników scalenia, iż granice między działkami będą przebiegają w linii prostej. Uczestnicy potwierdzali ten fakt, dopiero później okazało się, że granice wyznaczone faktycznym sposobem użytkowania na gruncie przebiegają inaczej. O tym fakcie dowiedzieli się na około tydzień przed napisaniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek tylko część argumentów w niej podniesionych jest zasadna. Tym niemniej jednak, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i ma obowiązek dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Treść przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących tryb nadzwyczajny wznowienia postępowania jednoznacznie wskazuje na wyraźne rozdzielenie dwóch faz tego postępowania. Pierwszą jest faza wstępna, w ramach której organ ma zbadać formalną dopuszczalność wznowienia, obejmującą przesłanki zarówno przedmiotowe (np. czy żądanie dotyczy weryfikacji decyzji ostatecznej), jak i podmiotowe (np. czy żądanie zostało wniesione przez stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.). W ramach fazy wstępnej konieczne jest również zbadanie zachowania terminu do żądania wznowienia postępowania. Faza badania formalnego kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 i 4 k.p.a.). Pierwsze z tych postanowień stanowi podstawę do przejścia do fazy właściwej, w ramach której dochodzi do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w trybie wznowieniowym. Na tym etapie organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 3 k.p.a.). Innymi słowy, organ powinien dokonać zbadania sprawy pod kątem wystąpienia wady kwalifikowanej stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, wymienionej w art. 145-145b k.p.a. (ewentualnie przepisach szczególnych). Jeżeli stwierdzi wystąpienie takiej wady, powinien przeprowadzić postępowanie zmierzające do wydania nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, w której wznowiono postępowanie. W ramach fazy merytorycznej konieczne jest również zbadanie, czy nie wystąpiły negatywne przesłanki uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, określone w art. 146 k.p.a. Szczególny charakter postępowania wznowieniowego, jako trybu nadzwyczajnego służącego weryfikacji decyzji ostatecznej, a zatem stanowiącego wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) wymusza restrykcyjne podejście do przepisów regulujących przebieg tego postępowania. W szczególności konieczne jest ścisłe przestrzeganie zakresu czynności podejmowanych w poszczególnych fazach. W fazie wstępnej organ musi się ograniczyć do badania przesłanek formalnych dopuszczalności wznowienia postępowania, nie może wyrażać ocen do meritum sprawy, czyli co do istnienia przesłanki wznowienia postępowania, tj. wady kwalifikowanej. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie i doktrynie (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie: wyrok NSA z 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2639/17; wyrok WSA w Poznaniu z 28 sierpnia 2019 r., IV SA/Po 474/19; wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2019 r., III SA/Kr 1036/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 stycznia 2020 r., II SA/Rz 538/19; w literaturze przedmiotu por. przykładowo: R. Stankiewicz, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 4. wyd., Warszawa 2017, s. 1087-1088). Podział na poszczególne fazy postępowania znajduje również odzwierciedlenie w odmiennych rozstrzygnięciach, jakimi organ powinien zakończyć postępowanie. Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania, niezależnie od przyczyn, powinno skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Jeżeli w wyniku błędnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy bądź z innych przyczyn dojdzie do sytuacji, w której niedopuszczalność wznowienia zostanie ujawniona dopiero w fazie merytorycznej postępowania (już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania), należy w takiej sytuacji wydać decyzję umarzającą wznowione postępowanie (art. 105 § 1 k.p.a.). W tym zakresie stanowisko Kolegium jest w pełni prawidłowe. Zupełnie inną jest sytuacja, kiedy wznowienie postępowania było dopuszczalne, jednakże po merytorycznym zbadaniu sprawy organ stwierdzi, że wskazywana przez stronę wada kwalifikowana nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W takiej sytuacji należy wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, której dotyczy żądanie wznowienia postępowania, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uwagi na sformalizowany charakter postepowania wznowieniowego należy ściśle odróżniać te dwa rozstrzygnięcia: formalne (odmowa wznowienia lub umorzenie wznowionego postępowania) oraz merytoryczne (odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej). W rozpoznawanej sprawie Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie wznowieniowe, wywodząc, że żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione po upływie terminu, a skoro postępowanie zostało błędnie wznowione, podlegało ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu argumentacja Kolegium w tym aspekcie jest błędna w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy. Z uwagi na wskazaną przez strony przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), bieg terminu miesięcznego rozpoczyna się w momencie, kiedy strona dowiedziała się o podstawie wznowienia (art. 148 § 1 k.p.a.), czyli o tym, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Ponieważ, jak wskazano wyżej, trzeba ściśle oddzielać badanie formalnej dopuszczalności wznowienia oraz merytoryczne badanie sprawy co do wady kwalifikowanej, w ocenie Sądu należy przyjąć, że termin miesięczny na żądanie wznowienia postępowania powinien być odnoszony do tej okoliczności, którą podaje strona jako podstawę wznowienia, bez badania na tym etapie, czy okoliczność podana przez stronę może stanowić rzeczywiście podstawę wznowienia, innymi słowy, bez wchodzenia w merytoryczne badanie, czy argumenty i okoliczności powoływane przez stronę stanowią przesłankę wznowieniową. W rozpoznawanej sprawie skarżący jako podstawę wznowienia powołał okoliczność, że dowiedział się, iż granice ustalone w wyniku scalenia nie pokrywają się z granicami wynikającymi z rzeczywistego stanu użytkowania na gruncie. Skoro należy ściśle rozdzielać ocenę formalną i merytoryczną w toku postępowania wznowieniowego, na etapie formalnym nie wolno analizować czy powołana przez stronę okoliczność rzeczywiście może być w okolicznościach danej sprawy zakwalifikowana jako podstawa wznowienia, w tym przypadku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Zatem termin miesięczny trzeba liczyć od dnia odkrycia przez strony, w tym skarżącego, tej okoliczności, na którą się powołują w żądaniu wznowienia postępowania. Skarżący twierdzi, że dowiedział się o okoliczności, która jego zdaniem stanowi podstawę wznowienia około tygodnia przed złożeniem pisma z [...] marca 1997 r. (zatytułowanego jako skarga), zakwalifikowanego jako żądanie wznowienia postępowania. Tych twierdzeń nie obalono, a argumentacja skarżącego jest racjonalna. Z kolei argumentacja Kolegium nie zasługuje na uwzględnienie w tym aspekcie sprawy. Kolegium podnosi, że sposób ustalenia przebiegu granicy był znany już wcześniej, najpóźniej w dacie ogłoszenia treści decyzji scaleniowej w drodze obwieszczenia. Trzeba jednak stwierdzić, że ten argument powołany przez Kolegium stanowi wyraz nie oceny formalnej dopuszczalności wznowienia (w perspektywie zachowania terminu), ale już oceny merytorycznej sprawy – tego, czy podane przez skarżącego okoliczności mogą być traktowane jako przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Argumenty tego rodzaju mogą stanowić podstawę oceny i rozstrzygnięć dopiero na kolejnym etapie postępowania (merytorycznym), do badania którego można przejść po weryfikacji formalnej dopuszczalności wznowienia. Wbrew argumentom Kolegium nie ma również sprzeczności w twierdzeniach skarżącego, który zawarł żądanie weryfikacji decyzji scaleniowej w piśmie z [...] marca 1997 r., a następnie podnosił, że dopiero data [...] maja 1997 r. jest datą, kiedy strony dowiedziały się od geodety, w jaki sposób w rzeczywistości przebiegają granice na gruncie ustalone w wyniku scalenia. Argumenty te, oceniane wyłącznie w perspektywie zachowania terminu do żądania wznowienia postępowania, dają się racjonalnie obronić. Nie jest nielogicznym twierdzenie, że w marcu 1997 r. skarżący (oraz inne osoby) powzięli wątpliwości co do rzeczywistego przebiegu granic według stanu użytkowania na gruncie, a dopiero oględziny na gruncie przeprowadzone w maju 1997 r. potwierdziły ich wątpliwości. Skoro nie da się jednoznacznie podważyć racjonalności argumentacji skarżącego, należy przyjąć ją za wiarygodną, co oznacza, że termin do żądania wznowienia postępowania został zachowany. Skoro tak, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Błędnie oceniając zachowanie przez skarżącego ustawowego terminu do żądania wznowienia postępowania, Kolegium naruszyło art. 148 § 1 k.p.a. Kolegium naruszyło również art. 105 § 1 k.p.a. – nie można było umorzyć postępowania wznowieniowego w całości, skoro nie zachodziła formalna niedopuszczalność wznowienia. Trzeba jednak jeszcze raz podkreślić, że błąd organu dotyczył argumentów skarżącego odnoszonych tylko do tego, kiedy dowiedział się o okoliczności powoływanej przez siebie jako podstawa wznowienia, bez merytorycznego odniesienia się, czy okoliczność ta może być rzeczywiście podstawą wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Uchylenie przez sąd zaskarżonej decyzji spowoduje (po uprawomocnieniu się wyroku sądu) konieczność ponownego rozpatrzenia przez Kolegium odwołania wniesionego od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2018 r. W ocenie Sądu nie było potrzeby uchylania również tej decyzji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., gdyż nie jest to konieczne dla prawidłowego zakończenia sprawy. Uwzględniając wskazania sądu Kolegium jest w stanie wydać prawidłowe rozstrzygnięcie, korygując nim również błędy popełnione przez Starostę. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Kolegium będzie związane oceną prawną Sądu, dotyczącą kwestii zachowania terminu do żądania wznowienia postępowania. Kolegium będzie musiało rozważyć dwie kluczowe kwestie, determinujące kształt jego rozstrzygnięcia. Po pierwsze, rozważenia wymagać będzie kwestia nie wzięta w ogóle pod uwagę przez organy, dotycząca zakresu działek, jakie są objęte postępowaniem wznowieniowym. Treść postanowienia z [...] lutego 1999 r. o wznowieniu postępowania scaleniowego wskazuje, że wznowienie objęło część sprawy, tj. rozstrzygnięcie w zakresie działek o nr ew. 230, 229, 231, 232, 233, 234, 235, 236, 237, 238. Potwierdza to treść decyzji Starosty z [...] maja 2018 r. umarzającej wznowione postępowanie. Z akt sprawy wynika jednak, że w trakcie prowadzonego przez wiele lat postępowania wznowieniowego, co do niektórych z tych działek decyzja scaleniowa z 1993 r. była zmieniana w trybie art. 155 k.p.a. Na karcie 63 akt adm. znajduje się pismo E. K. z [...] stycznia 2010 r., w którym wnosi o zmianę numeru i powierzchni działki [...] w trybie art. 155 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, czy i w jaki sposób wniosek ten został rozpatrzony. W piśmie Geodety Powiatowego z [...] czerwca 2006 r., skierowanym do Urzędu Miejskiego w O. L. (k. 66 akt adm.) pojawia się informacja, że w 2004 r. dokonano pomiaru działek powstałych w wyniku scalenia i sporządzono operat techniczny. Wskazano, że większość uczestników postępowania podpisała protokoły graniczne i protokoły ogłoszenia powierzchni działek wynikające z nowych ustaleń przebiegu tych granic, co więcej – złożyła wnioski o dokonanie zmian w projekcie scalenia gruntów zakończonego decyzją z 1993 r. W dalszej części Geodeta informuje, że dla działek, w stosunku do których zostały podpisane protokoły graniczne oraz złożone i podpisane wnioski o zmianę projektu scalenia, Starosta wydał decyzje w trybie art. 155 k.p.a., korygując zapisy powierzchni tych działek. Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] na wniosek P. B. wydał decyzję z [...] kwietnia 2006 r., którą orzekł o wprowadzeniu zmian w projekcie scalenia zatwierdzonym decyzją z 1993 r., w zakresie obejmującym m.in. objęte wznowieniem działki nr [...] Decyzji tej nie ma w aktach sprawy, w aktach znajdują się natomiast postanowienia i decyzje wydane w sprawie zgłoszonego przez J. Ł. żądania stwierdzenia nieważności decyzji z 2006 r. W szczególności istotna jest decyzja Wojewody L. z [...] lipca 2008 r. umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności (k. 94). Wynika z niej, że decyzja z [...] kwietnia 2006 r. została wydana na podstawie art. 155 k.p.a. i stała się ostateczna. Na k. 96 akt adm. znajduje się pismo Geodety Powiatowego w [...] z [...] grudnia 2009 r., skierowane do skarżącego, w którym ponownie wskazano, że na wniosek właścicieli działek objętych scaleniem dokonywano "korekty danych zawartych w scaleniu gruntów w oparciu o art. 155 k.p.a. i takowe decyzje zostały wydane". Na k. 102 akt adm. znajduje się decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2010 r. (uchylona później przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze – decyzja z [...] maja 2010 r.) o uchyleniu w wyniku wznowienia decyzji scaleniowej z 1993 r. Zakres rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji nie pokrywa się z zakresem postanowienia o wznowieniu postępowania – brakuje działek nr [...] Otwarte pozostaje pytanie, jaka była przyczyna pominięcia tych działek – czy była nią zmiana decyzji scaleniowej z 1993 r. w odniesieniu do tych działek w trybie art. 155 k.p.a. Akta sprawy nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, w jakim zakresie w toku trwania postępowania wznowieniowego, objęta tym postępowaniem decyzja scaleniowa z 1993 r. była zmieniana w trybie art. 155 k.p.a. Szczątkowe informacje znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, pozwalają przypuszczać, że zmiany dotyczyły również tych działek, które były objęte zakresem wznowionego postępowania scaleniowego. Jest to kwestia wymagająca wyjaśnienia przez Kolegium w toku ponownego rozpatrywania sprawy. W razie potwierdzenia tych informacji, jakiekolwiek rozstrzygnięcie o wznowieniu postępowania nie może już obejmować tych działek, bo w tym zakresie pozostają w obrocie prawnym ostateczne decyzje zmieniające decyzję scaleniową. Oczywiście powstaje wątpliwość dotycząca tego, czy dopuszczalne było zmienianie decyzji scaleniowej z 1993 r. w odniesieniu do tych działek w sytuacji, gdy działki te były objęte wznowionym postępowaniem. Jest to jednak zagadnienie bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, gdyż decyzje zmieniające decyzję scaleniową pozostają w obrocie prawnym, a sąd nie może poddać ich kontroli w toku tego postępowania, byłoby to zdecydowanie wyjście poza granice skargi. W związku z tym z zakresu postępowania wznowieniowego należałoby wyłączyć te działki, co do których nie można prowadzić już postępowania, z uwagi na to, że z obrocie pozostają ostateczne decyzje zmieniające decyzję scaleniową z 1993 r. w trybie art. 155 k.p.a. W tym zakresie stan prawny działek kształtuje już nie decyzja scaleniowa z 1993 r. ale decyzje wprowadzające do niej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Skoro nie można w tym zakresie orzekać w postępowaniu wznowionym, w odniesieniu do tych działek trzeba umorzyć wznowione postępowanie. Po drugie, w prowadzonym ponownie postępowaniu odwoławczym konieczne będzie odniesienie się do meritum wznowienia postępowania i ustalenie, czy powoływana przez skarżącego okoliczność stanowi rzeczywiście podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Argumenty w tym zakresie Kolegium wyraziło na marginesie swoich rozważań (przyjmując, że kwestią, która zdecydowała o rozstrzygnięciu było niezachowanie terminu do żądania wznowienia). W tym zakresie w ocenie Sądu należy przyznać rację Kolegium – trafna jest teza, że powołana przez skarżącego okoliczność nie stanowi podstawy wznowienia postępowania. Okolicznościami niespornymi w sprawie są: to, że skarżący wchodził w skład rady uczestników scalenia; to, że uczestnikom scalenia okazano projekt scalenia; to, że w ramach zgłaszanych skarg nie pojawiła się kwestia granic działek objętych wznowieniem postępowania; to, że skarżący uczestniczył w czynnościach okazania projektu scalenia i badania zasadności skarg do projektu. Skarżący sam przyznaje w swojej argumentacji podnoszonej w pismach procesowych, a także na rozprawie przed sądem, że w dacie wydania decyzji scaleniowej zarówno on, jak i pozostali uczestnicy, którzy później żądali wznowienia postępowania, wiedzieli, w jaki sposób geodeta wyznaczył projektowane granice działek – w linii prostej. Skarżący przyznał również, że akceptował taki sposób wyznaczenia granic. Dopiero w 1997 r. skarżący oraz pozostałe osoby żądające wznowienia postępowania zorientowali się, że stan użytkowania działek w okresie przed scaleniem był inny, faktyczne granice użytkowania w środkowej części przebiegały w linii łamanej. W ocenie Sądu rację ma Kolegium wywodząc, że ujawnione po kilku latach wątpliwości części uczestników scalenia nie mogą być potraktowane jako istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, stanowiące podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Nie da się wbrew twierdzeniom skarżącego zarzucić geodecie, że ustalił wadliwe granice pomiędzy działkami objętymi żądaniem wznowienia postępowania, skoro nikt z uczestników scalenia nie zgłaszał uwag w tym zakresie, nie wskazywał na jakąkolwiek niezgodność z rzeczywistym stanem użytkowania na gruncie. Co więcej, w postępowaniu scaleniowym granice wyznaczone faktycznym sposobem użytkowania na gruncie nie determinują ustalenia przebiegu granic w wyniku scalenia. Wręcz odwrotnie, cała istota scalenia sprowadza się do uporządkowania działek, co może również obejmować swoiste "wyprostowanie" granic, aby ułatwić ich gospodarcze wykorzystanie. Skoro skarżący oraz inni uczestnicy scalenia sami zgodzili się na taki przebieg granic, jak określony w projekcie, mieli w pełni świadomość, że granice będą przebiegać prosto, tak jak na okazanym im projekcie scalenia. Nieświadomość skarżącego i części pozostałych uczestników co do tego, że faktycznie inaczej użytkują działki niż zostało to wskazane w decyzji scaleniowej, nie stanowi nowej okoliczności faktyczną, która – gdyby była znana organowi – spowodowałaby odmienne rozstrzygnięcie sprawy i inne ustalenie przebiegu granic po scaleniu. Oceny tej nie zmienia również powoływany przez skarżącego brak przeprowadzenia czynności okazania granic na gruncie. Fakt ten był znany zarówno skarżącemu, jak i pozostałym uczestnikom od samego początku, nikt z uczestników (świadomych przebiegu granic ustalonych w projekcie) nie kwestionował decyzji scaleniowej z tego powodu, akceptując ten fakt. Nie sposób upatrywać w nim fakcie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Trzeba mieć również na uwadze fakt, że z uwagi na upływ czasu (od daty, kiedy decyzja scaleniowa stała się ostateczna minęło blisko 27 lat), nie byłoby możliwości wydania decyzji uchylającej decyzję scaleniową i rozstrzygającą sprawę scalenia co do istoty. Pozostawałoby jedynie stwierdzenie, że decyzja scaleniowa została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu nie sposób Staroście [...] przypisać naruszenia prawa w sytuacji, kiedy zatwierdził decyzją scaleniową takie granice, na jakie zgodzili się wszyscy uczestnicy scalenia, będąc w pełni świadomymi przebiegu nowych granic ustalonych przez geodetę i wskazanych im na projekcie scalenia. Pomimo, że Sąd uznał za prawidłową argumentację Kolegium w zakresie odnoszącym się do kwestii istnienia wady kwalifikowanej decyzji scaleniowej, konieczne było i tak uchylenie zaskarżonej decyzji. Argumenty Kolegium w istocie odnoszą się do kwestii merytorycznej oceny podstawy wznowienia. Z uwagi na fazowość wznowienia postępowania i niedopuszczalność łączenia oceny kwestii formalnych i merytorycznych, argumenty Kolegium powinny stanowić podstawę nie do wydania decyzji umarzającej postępowanie, ale do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, z uwagi na to, że decyzja scaleniowa z 1993 r. nie jest obarczona wadą kwalifikowaną. W ocenie Sądu, pomimo zasadności tej części argumentacji Kolegium nie można było oddalić skargi, przyjmując, że błąd Kolegium w zakresie oceny zachowania terminu do żądania wznowienia postępowania nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia. Istnieje zasadnicza różnica między decyzją formalną o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.), a decyzją merytoryczną odmowną (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Różnica ta może nie być dostrzegalna dla laika, obydwa te rozstrzygnięcia w istocie są niekorzystne dla strony żądającej wznowienia postępowania. Sformalizowany charakter wznowienia postępowania nie pozwala jednak na uznanie, że są to rozstrzygnięcia na tyle analogiczne, że błąd Kolegium nie miał znaczenia w sprawie. Z tej przyczyny Sąd podtrzymuje wyrażoną wcześniej konkluzję o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]złotych. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania, które mogą być objęte rozstrzygnięciem o zwrocie kosztów.