II SA/Lu 766/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (spawozdawca, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. G. i P. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku, nr [...]; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dnia [...]. nr [...]; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. G. i P. G. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nakazał M. G. i M. G. rozbiórkę ogrodzenia, usytuowanego na działce nr ewid. 30, przy drodze oznaczonej w ewidencji gruntów nr ewid 2 w B. Organ I instancji ustalił w trakcie oględzin dokonanych w dniu 30 marca 2009 r., przy udziale M. G., że na działce nr 30, od strony działki nr 2 położonej przy ul. S. w B., zabetonowano 16 stalowych słupków, o wysokości 50-60 cm od poziomu terenu, przy czym 9 słupków znajduje się w odległości 3,75m od ogrodzenia z działką nr 53, natomiast 7 słupków w odległości 3,75m od granicy z działką nr 83. Słupki zostały rozmieszczone w rozstawie ok. 2,90m, przy granicy działki nr 2. Z oświadczenia M. G. wynika, że przedmiotowe słupki nie stanowią ogrodzenia, a ich usunięcie spowodowałoby zatarcie punktów granicznych. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego zgłoszenia przy budowie ogrodzenia działki nr 30, od strony działki nr 2 w B. i nałożył na M. G. i M. G. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania działki oraz zaświadczenia właściwego organu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności lokalizacji ogrodzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. albo decyzji o warunkach zabudowy o zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na to, że inwestor nie przedstawił wymaganych dokumentów, PINB w B. decyzją wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa"), nakazał rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. W odwołaniu od powyższej decyzji PINB M. G. zarzuciła, że decyzja narusza prawo, tj. art. 30 ust. 1 pkt 3, ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, iż budowa ogrodzenia działki nr 30, przy działce nr 2, przy ul S. w B. wymaga zgłoszenia właściwemu organowi w sytuacji, gdy organ administracyjny nie ustalił, czy ulica S. zaliczona jest do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały Rady Miejskiej w B. Ponadto wskazała, mając na uwadze powyższe, że błędem organu jest zastosowanie w niniejszej sprawie art. 49b ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, oraz że organ naruszył art. 77 § kpa i art. 107 § 3 kpa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...], Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ustawy), chyba że projektowana inwestycja wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 29 -31 ustawy). Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji ogrodzenia, jednak organ uznał, że zasadniczą funkcją ogrodzenia jest oddzielenie działki od innych działek sąsiadujących, a w szczególności od drogi, i taką funkcję przypisał usytuowanym na działce nr 30, zabetonowanym słupkom. Ponadto WINB wskazał, że z § 2 uchwały Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia 24 marca 1986 r. wynika, iż ulicy P. została nadana nazwa ulicy S. a z pisma Burmistrza Miasta B. z dnia 14 stycznia 2009 r. wynika, że w skład tej ulicy wchodzą dwie działki: nr 2 i 3. W dniu 25 lipca 1986 r. została sporządzona mapa ewidencyjna numeracji porządkowej nieruchomości miasta B. i ul. S. otrzymała nr działki 2. Poza tym z załącznika do uchwały Zarządu Województwa z dnia 18 czerwca 2004 r. w sprawie nadania numerów drogom powiatowym i gminnym zlokalizowanym na terenie Województwa L. w pozycji nr 22 figuruje ulica S. w B. jako droga gminna o nr 109266. Droga, przy której znajduje się sporne ogrodzenie ("mamy do czynienia z ustawieniem słupków stalowych, mogących stanowić ogrodzenie tymczasowe"), jest drogą gminną, w związku z tym zaliczana jest do dróg publicznych w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję WINB z dnia 6 sierpnia 2009 r. wnieśli M. i P. G., przywołując w uzasadnieniu swojej skargi, argumenty zawarte w odwołaniu z dnia 28 sierpnia 2009 r. Ponadto skarżący podkreślili, że organy administracji nie ustaliły w niniejszej sprawie, aby działka nr 2 w B. została zaliczona do kategorii dróg gminnych w drodze Uchwały Rady Miejskiej w B., a wszelkie próby ustalenia tej kwestii przez organ odwoławczy były błędne, ponieważ oparte na niewłaściwych dokumentach. Skarżący wskazują, że w myśl art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych jako warunek konieczny dla zaliczenia do drogi gminnej wymagana jest uchwała Rady Miejskiej. Zatem w sytuacji gdy budowa ogrodzenia sąsiaduje z drogą, która nie posiada statusu drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, nie ma obowiązku dokonania zgłoszenia zamiaru budowy takiej inwestycji. W tym względzie skarżący powołali się na orzeczenia sądów administracyjnych w podobnych sprawach – wyrok NSA z dnia 28.03.2006 r., II OSK 675/05, wyrok WSA w Lublinie z dnia 20.02.2007 r., II SA/Lu 397/06, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 01.06.2007 r., II SA/Gl 1014/06). W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę, zważył co następuje. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc obok tego, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych przepisów prawnych oraz czy przepisy te właściwie zinterpretowały, także to, czy organy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Przepisy k.p.a., zawierające ogólne zasady postępowania administracyjnego wskazują wyraźnie na ciążący na organie administracyjnym obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Organ ten ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz ocenić na podstawie całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, a organy z powyższego obowiązku się nie wywiązały. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci m.in. pism Burmistrza Miasta B. wynika, że organ administracji nie ustalił jaki status ma droga, z którą sąsiaduje sporne ogrodzenie usytuowane na działce nr 30 w B. W piśmie z dnia 8 września 2008 r. Burmistrz B. poinformował stronę, iż nieruchomość oznaczona w rejestrze gruntów miasta B. jako działka nr 2 ark. 77 położona przy ul. S. w B. jest drogą ogólnodostępną, nie urządzoną. Drodze tej nie nadano żadnej kategorii w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Następnie w innym piśmie tego samego organu z dnia 14 stycznia 2009 r. zostało wyjaśnione, że zgodnie z § 2 uchwały Nr XII/60/86 Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia 24 marca 1986 r. byłej ulicy P. została nadana nazwa ul. S. Z mapy ewidencyjnej numeracji porządkowej sporządzonej w dniu 25 lipca 1986 r. wynika, że nieruchomości przylegające do działki nr 2 zostały podporządkowane ul. S. Ponadto organ wskazał, że z załącznika do uchwały Nr CXI/1443/04 Zarządu Województwa L. z dnia 18 czerwca 2004 r. w sprawie nadania numerów drogom powiatowym i gminnym zlokalizowanym na terenie Województwa L. wynika, że w pozycji 22 jest wpisana ul. S., jako droga gminna o nr 109266. W piśmie tym także stwierdzono, że informacje podane w piśmie poprzednim z dnia 9 września 2008 r. nie zostały poprzedzone dokładną analizą stanu faktyczno-prawnego i były oparte jedynie na decyzji komunalizacyjnej Wojewody Z. z dnia 30 marca 1992 r., Nr GKGG.VI.828-1/786/91/92 stwierdzającej tytuł prawny do nieruchomości. Odnosząc się do treści ww. pism Burmistrza Miasta B., należy zauważyć, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142,poz. 1591 ze zm.) na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Z kolei art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych daje radzie gminy uprawnienie do zaliczenia ulicy do kategorii dróg gminnych. Zaliczenie to następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jednak konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Skoro zatem żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych to oczywistym jest, że już przed podjęciem uchwały, o której mowa, działki, przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy (por. Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2009 r., II SA/Gl 156/09, Lex nr 522501). Mając powyższe na uwadze, trzeba stwierdzić, że jednoznacznie z powyższych pism wynika, że Miasto B. stało się właścicielem działki nr 2 w trybie przepisów komunalizacyjnych, co stwierdzono decyzją z dnia 30 marca 1992 r. Wojewody Z. (Nr GKGG.VI.828-1/786/91/92) p której w aktach brak. Natomiast uchwała w przedmiocie zaliczenia przedmiotowej działki do konkretnej kategorii dróg została, zdaniem organu, podjęta w dniu 24 marca 1986 r., przez Miejską Radę Narodową w B. (Nr XII/60/86). Zatem z ustaleń powyższych bezsprzecznie wynika, że Miasto B. nie było właścicielem działki w chwili podjęcia uchwały. Nie wiadomo zatem, czy istotnie powyższa decyzja dotyczyła działki Nr 2. Okoliczności wskazane w piśmie z dnia 14 stycznia 2009 r. są nadto niemożliwe do zweryfikowania, gdyż na dołączonej doń mapie ewidencyjnej numeracji porządkowej nieruchomości – ul. S. (pochodzącej z 1986 r.) nie oznaczono ani samej ulicy S. ani działki Nr 2. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane budowa ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę. Wyjątkiem są tu ogrodzenia przylegające do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych, których budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wykładnia tego przepisu prowadzi do stwierdzenia, że zgłoszenia wymagają te ogrodzenia, które przylegają między innymi do dróg publicznych. Jak już wyżej wskazano w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji organu pierwszej instancji nie wyjaśniono jednoznacznie kwestii, jaki charakter ma droga, przy której skarżący rozpoczęli budowę ogrodzenia (por. Wyrok NSA z dnia 29 maja 1998 r., IV SA 1239/96, LEX nr 43292). Poza tym organy nie ustaliły jaki charakter mają sporne słupki, czy w rzeczywistości stanowią ogrodzenie w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, czy też nie. Organ odwoławczy przyjął, że zasadniczą funkcją ogrodzenia jest oddzielenie danej działki od innych, sąsiadujących i uznał, że bezwzględnie taką funkcję pełnią ustanowione na działce nr 30 słupki. Następnie niekonsekwentnie w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdził, że mamy do czynienia z ustawieniem słupków stalowych, które "mogą stanowić ogrodzenie tymczasowe". Ponadto organy administracji nie ustosunkowały się do kwestii, że równolegle do spornych słupków położonych na działce nr 30, które stanowią przedmiot niniejszego postępowania, stoi nowowybudowane ogrodzenie (fotografie k.33. akt adm. I instan.). Jak wyjaśniła skarżąca M. G. na rozprawie sądowej, ogrodzenie to wybudowane zostało w 2008 r., już po ustawieniu spornych słupków i na podstawie dokonanego zgłoszenia. Jest to okoliczność istotna o tyle, że pogłębia wątpliwości co do prawidłowości zakwalifikowania spornych słupków jako ogrodzenia działki skarżących. W tym kontekście nie można wykluczyć oceny, iż słupki te nie są obiektami objętymi reglamentacją Prawa budowlanego. W tych warunkach należało uznać, iż wydane przez organy rozstrzygnięcia nastąpiły w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, tym samym w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne. Za dowolne bowiem uznać należy takie ustalenia faktyczne, które jakkolwiek znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, to jednak jest to materiał niekompletny czy też nie w pełni rozpatrzony. Zarzut dowolności tych ustaleń jest zniesiony dopiero wówczas, gdy ustalenia dokonane są na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. To zaś jest warunkiem koniecznym do wydania rozstrzygnięcia w sposób czyniący zadość również dyspozycji przepisu art. 7 k.p.a. wyrażającego zasadę legalizmu, prawdy obiektywnej oraz wyważenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 55/94, wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania i oceny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Dodatkowo należało uchylić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów (nie podlegające odrębnemu zaskarżeniu) wydane na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 września 2009 r., sygn. akt P 46/08 stwierdził, iż powyższy przepis narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Okoliczność ta stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego wskazaną w art. 145a § 1 kpa. Niewykonanie nałożonych powyższym postanowieniem obowiązków stanowiło podstawę nakazania rozbiórki spornego obiektu, co dodatkowo uzasadnia – niezależnie od wskazanych wyżej przyczyn – uchylenie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni powyższe wskazania, oceny oraz wnioski i w zależności od poczynionych ustaleń rozstrzygnie sprawę. Z tych względów należało orzec jak w sentencji wyroku.