II SA/Lu 766/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. M. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. M. i B.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: SKO. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania J.i B. M. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2011r., znak: [...] ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi. W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ I instancji na podstawie art. 144, 145 i 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i uchwały Rady Miejskiej Z. z dnia [...] kwietnia 1999r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej – ustalił J. i B. małż. M., właścicielom nieruchomości położonej w Z. przy ul. K. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 705 m2 opłatę adiacencką w wysokości 857,00 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania – zgodnie z protokołem odbioru robót i przekazania do użytku - w dniu [...] czerwca 2008r. - drogi – ulicy K. Na podstawie operatu szacunkowego organ I instancji ustalił, że wartość przedmiotowej działki przed wybudowaniem drogi wynosiła 81.279 zł, a po jej wybudowaniu 82.993 zł, a zatem opłata adiacencka stanowiąca 50% różnicy między wartością nieruchomości, jaką miała przed i po wybudowaniu drogi wynosi 857,00 zł. Ustalono mianowicie, że ulica K. jest drogą lokalną, dojazdową do zabudowy jednorodzinnej, została wybudowana od podstaw, a ustalona opłata adiacencka jest pierwszą opłatą z tytułu wzrostu wartości działek na skutek wybudowania drogi. W toku postępowania właściciele działek, w tym również J. i B. M. podnosili, że inwestycja polegała na remoncie, a nie na budowie nowej drogi, gdyż ulica K. została wybudowana w latach 80-tych w ramach czynu społecznego, a następnie została zniszczona podczas budowy kanalizacji sanitarnej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i utrzymał jego decyzję w mocy. Organ wskazał, że droga została zrealizowana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2006 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z której wynika, że jej celem była budowa nawierzchni jezdni i chodnika ulicy, budowa sieci teleinformatycznej, przebudowa ewentualnych kolizji uzbrojenia. W decyzji tej określono parametry zabudowy m.in.: szerokość jezdni ok. 5 - 6m, nawierzchnia kostki brukowej, jednostronny chodnik z kostki brukowej o szerokości 1,5 – 2m. Organ wskazał również na decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2007 r. udzielającą pozwolenia na budowę tej ulicy, obejmującego wykonanie nawierzchni jezdni i chodników od podstaw tj. roboty ziemne, podbudowę i nawierzchnię wraz z elementami infrastruktury technicznej – zdaniem organów, z zakresu robót przewidzianych w tych decyzjach wynika, że przedmiotowa inwestycja była budową nowej drogi, a nie jej przebudową czy remontem. Przedtem ulica K. była wprawdzie zaliczona do sieci ulic gminnych nr [...], ale posiadała nie urządzoną jezdnię oraz nie miała chodnika, a stan techniczny nawierzchni był zły. Aktualnie ulica K. posiada nową nawierzchnię z kostki brukowej, która została wykonana na zlecenie Zarządu Dróg Grodzkich w Z., a więc sfinansowana została ze środków publicznych. Zdaniem organu odwoławczego nie ma przy tym znaczenia, że "droga przy ul. K. była wykonana w latach 80-tych, gdyż ze względu na znaczny upływ czasu oraz przeprowadzone prace w pasie drogowym ulicy K. stan drogi był na tyle zły, że zachodziła konieczność przeprowadzenia przedmiotowej inwestycji". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli J. i B. M., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżący podnieśli, że wbrew stanowisku organów obu instancji, przedmiotowa inwestycja była przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, a nie budową nowej drogi, przez którą należy rozumieć wyłącznie wykonanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych), a więc nie było podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wskazali mianowicie, że przedmiotowa droga istniała już wcześniej i była użytkowaną drogą gminną nr [...], co przyznały organy obu instancji. Podnieśli, że przedmiotowa ulica była pokryta asfaltem – czego nie uwzględnił autor operatu, w oparciu o który ustalono opłatę adiacencką. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana bez należytego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, z naruszeniem obowiązujących przepisów procesowych tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W sprawie sporna jest podstawowa kwestia – czy wykonanie przedmiotowej inwestycji stanowiło budowę drogi, co jest konieczną przesłanką ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie bowiem z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym zgodnie z art. 143 ust. 2 - przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m.in. budowę drogi. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1). Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje ani pojęcia "budowa drogi" ani "droga" – definicje takie zawiera natomiast ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz.115 ze zm.) stanowiąc w art. 4 pkt 17, że budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa, zaś droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2). Ustawa ta jednocześnie rozróżnia pojęcia "przebudowy drogi" i "remontu drogi" nakazując przez "przebudowę drogi" rozumieć wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (pkt 18), zaś przez "remont drogi" - wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym (pkt 19). Pojęcia te są istotne w niniejszej sprawie, gdyż skarżący podnoszą, że przedmiotowa inwestycja, od której ustalono im opłatę adiacencką była w istocie przebudową (bądź remontem), a nie budową nowej drogi, a tylko w tym ostatnim przypadku możliwe jest ustalenie takiej opłaty. Opłata może być bowiem nałożona wtedy, gdy w wyniku określonych robót budowlanych powstaje nowa droga tj. nowe połączenie między określonymi miejscami stanowiące specyficzny rodzaj budowli tj. budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącej całość techniczno-użytkową, przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowanej w pasie drogowym albo gdy prowadzone są roboty budowlane polegające na rozbudowie lub odbudowie istniejącego już połączenia drogowego – w takim przypadku ustalenie opłaty adiacenckiej uzależnione jest od stwierdzenia odbudowy bądź rozbudowy istniejącej drogi. Ustawa nie definiuje jednak pojęć "odbudowa" i "rozbudowa" – w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przez odbudowę rozumie się wykonywanie faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2010r., II SA/Bd 669/10; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001r., II SA/Lu 892/00; wyrok NSA z dnia 29 marca 2001r., SA/Bk 852/00; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 czerwca 2010r., II SA/Sz 283/10). Z kolei przez "rozbudowę" w orzecznictwie rozumie się zmianę, powiększenie parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2010r., II SA/Bd 161/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010r., VII SA/Wa 1110/10; wyrok WSA z dnia 16 listopada 2010r., II SA/Bk 621/10). W przypadku "przebudowy" zmieniają się parametry techniczne, a przez to układ funkcjonalny obiektu, z zachowaniem przy tym "charakterystycznych parametrów" sprzed przebudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2010r., VII SA/Wa 1566/10). Aby zaś można było mówić o "remoncie" obiektu budowlanego musi istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010r., II OSK 1253/09). Nie jest natomiast remontem wykonywanie robót budowlanych, jeśli odtwarzany obiekt nie istnieje i efektem wykonania tych robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 czerwca 2011r., II SA/Bk 139/11). Remont polega na wykonaniu robót niezbędnych do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym, by nie uległ pogorszeniu z powodu eksploatacji. Za remont i modernizację nie mogą być uznane roboty, w wyniku których powstają nowe elementy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 listopada 2010r., II SA/Bk 621/10). Za remont, a nie odbudowę należy również uznać taką sytuację, gdy inwestor, wykonując na podstawie zgłoszenia remont obiektu budowlanego, stwierdził konieczność rozebrania oraz odbudowy niektórych jego części (ścian), wykorzystując jednak pozostałą część obiektu, nie zmieniając obrysu, gabarytów i formy architektonicznej obiektu, skoro zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przy remoncie dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym, a przepisy prawa budowlanego nie określają zakresu czy skali zamiany elementów budowlanych w danym obiekcie innymi elementami (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 czerwca 2010r., II SA/Sz 283/10). Z powyższego wynika, że to czy dana inwestycja stanowi odbudowę, rozbudowę, przebudowę czy remont zależy od zakresu i celu wykonywanych robót budowlanych, co nierozerwalnie wiąże się z wyraźnym określeniem "przedmiotu", którego roboty te dotyczą. W odniesieniu do robót budowlanych dotyczących "drogi" ważne jest więc nie tylko to jaka ta droga była przed wykonaniem tych robót – a więc czy spełniała minimalne wymogi techniczne, pozwalające uznać ją za drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, w jakim była stanie bezpośrednio przed tymi robotami, ale też w jakim celu roboty te były przy niej realizowane i jaki był zakres tych robót. W szczególności samo stwierdzenie, że istniejąca wcześniej droga nie spełniała wymogów technicznych pozwalających ją uznać za drogę w rozumieniu wskazanego art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, nie jest wystarczające do przyjęcia, że "drogi" nie było, wobec czego wykonanie następnie "na tej drodze" określonych robót budowlanych stanowi budowę (odbudowę, rozbudowę) drogi, natomiast nie może być uznane za przebudowę. Skoro bowiem przebudowa drogi ma na celu podwyższenie jej parametrów technicznych i eksploatacyjnych, to nie można wykluczyć, że w wyniku tej przebudowy istniejąca "droga" spełni wymogi techniczne pozwalające uznać ją za drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W sprawie niniejszej nie zostało ustalone należycie ani jaką drogą była wcześniej ulica K., gdyż bezspornie ulica ta już istniała i była zaliczona do dróg gminnych nr [...] (jakie posiadała parametry – jezdnię, nawierzchnię, pas drogowy, chodniki, niezbędne sieci i inne urządzenia drogowe), ani nie ustalono dokładnie w jakim stanie ulica ta była bezpośrednio przed wykonaniem przedmiotowej inwestycji i jaki faktycznie był cel wykonywanych przy niej robót budowlanych, skoro w decyzji lokalizacyjnej mowa jest wprost o budowie "nawierzchni jezdni" i na co wskazują organy. Dokumenty zgromadzone w aktach nie określają spójnie charakteru ulicy K. sprzed realizacji inwestycji - z mapy stanowiącej załącznik do projektu budowlanego wynika, że droga ta posiadała "jezdnię żwirowo - asfaltową", natomiast z opisu do informacji bezpieczeństwa i ochrony zdrowia wynika, że "na placu budowy występują istniejąca ulica o nawierzchni gruntowej lokalnie utwardzonej żużlem", z kolei w opisie technicznym budowy ulicy K. z jednej strony (pkt 2) stwierdza się, że posiada ona nie urządzoną jezdnię oraz brak chodnika, ale także wskazuje się, że posiadała ona istniejące krawężniki. Ponadto same organy przyznały w uzasadnieniu decyzji, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę konieczne było ze względu na zły stan techniczny nawierzchni jezdni, natomiast z akt sprawy nie wynika, by uległ zmianie pas drogowy, ani by wskutek "złego stanu nawierzchni" tej ulicy nie odbywała się po niej komunikacja, a tym bardziej, że ulica faktycznie uległa likwidacji. W sytuacji występującej w sprawie nie ma dostatecznych dowodów uzasadniających przyjęcie, że - jak twierdzi organ – ulica K. powstała "od podstaw" dopiero na skutek przedmiotowej inwestycji. Organy całkowicie pominęły oświadczenia skarżących, iż ulica K. na początku była ulicą asfaltową i nie przeprowadziły w tym zakresie żadnych własnych ustaleń, choćby z zeznań świadków – właścicieli działek położonych przy tej ulicy - opierając się wyłącznie, podobnie, jak rzeczoznawca majątkowy na dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę drogi, która – jak wskazano - nie wyjaśniała jednoznacznie charakteru ulicy K. Zarówno zatem rzeczoznawca, jak i organy obu instancji, błędnie założyły, że skoro została wydana decyzja lokalizacyjna i następnie pozwolenie na budowę, które obejmowało urządzenie jezdni, jej nawierzchni wraz z infrastrukturą oraz chodnikami, to wcześniej drogi nie było. Biegły oparł się na niepewnych ustaleniach co do tego jaki charakter miała wcześniej ulica K. W konsekwencji do porównań przed budową biegły przyjął drogi o nawierzchni zagęszczonej, choć w świetle wyjaśnień skarżących droga ta miała nawierzchnię asfaltową, a więc, zgodnie zresztą z wyjaśnieniami rzeczoznawcy, złożonymi do operatu szacunkowego, była drogą utwardzoną. Za taką bowiem rzeczoznawca uznał drogę wykonaną z betonowej kostki brukowej, cegły klinkierowej, asfaltu lanego, betonu nawierzchniowego itp. Niewyjasnione w świetle materiałów dowodowych założenia rzeczoznawcy mogły doprowadzić do wadliwych wyliczeń – gdyby bowiem okazało się, że poprzednio ulica K. nie była drogą o nawierzchni jedynie zagęszczonej, lecz drogą utwardzoną (asfaltową) – to nie można wykluczyć, że inny byłby wynik operatu. Wówczas, nawet gdyby w wyniku ustaleń okazało się, że przedmiotowa inwestycja stanowiła odbudowę (która jest przesłanką opłaty adiacenckiej), to konieczne stałoby się sporządzenie nowego operatu uwzględniającego prawidłowo ustalony charakter ulicy K. sprzed inwestycji. Brak zatem wyczerpujących ustaleń, dokonanych w oparciu w szczególności o zeznania świadków, co do tego, jak wyglądała rzeczywiście ulica K. na początku oraz bezpośrednio przed realizacją przedmiotowej inwestycji - czy miała chodniki, krawężniki, pas drogowy, inne urządzenia, nawierzchnię, w jakim stopniu była zniszczona czy niemożliwy był po niej ruch pojazdów – uniemożliwia prawidłową ocenę sprawy. Niemożliwe jest bowiem jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja stanowiła budowę ulicy K., a nie jej przebudowę – bez porównania jej dotychczasowego stanu technicznego i sposobu wykorzystywania z celem przedmiotowej inwestycji, określonym jako "budowa nawierzchni jezdni i chodnika ulicy K. w Z., budowa sieci teleinformacyjnej, przebudowa ewentualnych kolizji uzbrojenia". Brak tych ustaleń pozbawia również wiarygodności dowodowej sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, w oparciu o który możliwe jest ustalenie opłaty adiacenckiej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia opisanych okoliczności, a zatem wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1, natomiast o niepodleganiu wykonaniu decyzji na podstawie art.152 wspomnianej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przeprowadzić ponownie postępowanie wyjaśniające, a następnie mając na uwadze powyższe - ocenić czy przedmiotowa inwestycja stanowiła budowę drogi, powodującą wzrost wartości nieruchomości skarżących, uzasadniającą ustalenie opłaty adiacenckiej.