II SA/Lu 774/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [..] r. nr SKO [..] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 25 kwietnia 2013 r., po rozpoznaniu odwołania M. P. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 maja 2013 r., nr [...], odmawiającej przyznania M. P. specjalnego zasiłku opiekuńczego – utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskodawczyni specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem Z. P. W ocenie organu pierwszej instancji świadczenie to nie przysługuje stronie, gdyż na wnioskodawczyni nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnego męża. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium podzieliło stanowisko organu wyrażone w tej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny obciąża więc wstępnych (rodzice, dziadkowie), zstępnych (dzieci, wnuki) oraz rodzeństwo (brat, siostra). Na małżonku, jako osobie niespokrewnionej, nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Obowiązek małżonków przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, określony w art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, może być traktowany jako źródło obowiązku łożenia także na utrzymanie współmałżonka, ale nie jest on tożsamy z obowiązkiem alimentacyjnym. Z przepisów Kodeksu wynika wprost, że obowiązek alimentacyjny występuje jedynie pomiędzy małżonkami rozwiedzionymi oraz małżonkami, w stosunku do których orzeczono separację (art. 60 i 614 § 4). Obowiązku alimentacyjnego nie stanowi również ciążący na odwołującym się względem jego żony obowiązek wzajemnej pomocy (art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Zdaniem Kolegium strona nie spełnia również określonej w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Odwołująca się rozwiązała bowiem umowę o pracę na podstawie porozumienia stron w dniu 28 lutego 1997 r., a niepełnosprawność męża istnieje dopiero od 23 kwietnia 2006 r. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium złożyła M. P., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędne przyjęcie, że nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem męża; art. 3 pkt 22 w zw. z art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, poprzez przyjęcie, że skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu opieki nad chorym mężem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący domagał się przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku opieką nad osobą niepełnosprawną. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), zwanej dalej "ustawą". W myśl art. 16a ust. 1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.), zwanej dalej: "K.r.o.", ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że mąż skarżącej Z. P. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 16 sierpnia 2006 r. stwierdzającym u niego znaczny stopień niepełnosprawności na trwałe (k. 7 akt adm.). Organy nie kwestionowały również, iż dochód rodziny skarżącej uprawnia do przyznania wnioskowanego przez niego świadczenia. Organy obu instancji jako podstawę odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia wskazały, iż nie obciąża jej względem męża obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów K.r.o. W myśl art. 128 K.r.o. obowiązek alimentacyjny spoczywa na krewnych w linii prostej oraz na rodzeństwie. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W ocenie Sądu stanowisko organów administracji, iż skarżącej nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego w stopniu znacznym męża, a tym samym, nie spełnia ona jednej z przesłanek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest prawnie wadliwe. Na małżonkach, stosownie do art. 23 K.r.o., spoczywa także obowiązek wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Każdy z małżonków obowiązany jest nadto przyczyniać się, według swych sił oraz możliwości zarobkowych i majątkowych, do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi, w całości lub w części, może polegać na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym (art. 27 K.r.o.). W świetle art. 130 K.r.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Przepis art. 130 K.r.o. ani żaden inny przepis prawa nie określa kolejności obowiązku alimentacyjnego krewnych małżonka uprawnionego do świadczeń alimentacyjnych ze strony współmałżonka na podstawie art. 27 K.r.o., to jest w czasie trwania małżeństwa. W pełni przekonywający jest jednak pogląd, że skoro obowiązek alimentacyjny rozwiedzionego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych drugiego małżonka, to tym bardziej obowiązek zobowiązanego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych uprawnionego małżonka w czasie trwania małżeństwa w myśl art. 27 K.r.o. (J. Pietrzykowski, Komentarz do art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (w:) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, red. K. Pietrzykowski, 2012, System informacji prawnej Legalis, teza 1 i 2; M. Andrzejewski, Komentarz do art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (w:) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, red. H. Dolecki i T. Sokołowski, 2010, System informacji prawnej LEX, teza 2). Należy podkreślić, iż jakkolwiek przepisy K.r.o. nie posługują się w stosunkach pomiędzy małżonkami pojęciem obowiązku alimentacyjnego, to zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że do obowiązków wynikających z art. 27 tejże ustawy stosuje się przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego bądź to w drodze analogii, bądź też wprost, przy uwzględnieniu istniejących różnic (wyrok SN z dnia 24 sierpnia 1990 r., I Cr 442/90, OSNC 1991, z. 10-12, poz. 124; M. Sychowicz, Komentarz do art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (w:) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, red. K. Piasecki, 2011, System informacji prawnej LexPolonica, teza 7). Wyrażony w art. 27 K.r.o. obowiązek małżonków przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny ma charakter alimentacyjny i wchodzi w zakres szerzej nakreślonych, wynikających z treści art. 23 K.r.o., obowiązków wzajemnej pomocy oraz współdziałania dla dobra rodziny. Z samego charakteru świadczeń alimentacyjnych, w tym świadczeń z art. 27 K.r.o., wynika, że ich celem jest dostarczenie uprawnionemu środków do zaspokojenia jego bieżących potrzeb. Poszczególne raty alimentacyjne służą bowiem do zaspokojenia bieżących potrzeb osoby uprawnionej (uchwała SN z dnia 5 października 1982 r., II CZP 38/82, OSNCP 1983, nr 2-3, poz. 31, wytyczne SN z dnia 16 grudnia 1987 r., III CZP 91/86, OSNCP 1988, nr 4, poz. 42, wyrok SN z dnia 7 lipca 2000 r., III CKN 1015/00, LEX nr 51875, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2013 r., I OSK 2401/12, niepubl., dostępny w CBOSA). Oznacza to, że obowiązków alimentacyjnych, przewidzianych w K.r.o., o jakich mowa w art. 16a ust. 1 ustawy, nie można sprowadzać wyłącznie do obowiązków określonych w art. 128 i następnych K.r.o., lecz odnosić je należy do wszystkich przepisów K.r.o., które o obowiązkach alimentacyjnych stanowią, nie wyłączając art. 23 i art. 27 K.r.o. Obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają przy tym obowiązki alimentacyjne krewnych (por. stanowisko wyrażone w powołanym wyżej wyroku NSA z dnia 19 lipca 2013 r., I OSK 2401/12, a także w wyrokach NSA z dnia: 9 stycznia 2013 r., I OSK 1196/12, 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12 i 20 września 2013 r., I OSK 2796/12 – niepubl., dostępnych w CBOSA, który to wyroki wydane zostały w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, o jakim mowa w art. 17 ustawy, lecz zachowują aktualność w niniejszej sprawie). Prawnie wadliwe było również wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium, iż skarżąca nie spełnia przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego polegającej na rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Organ odwoławczy podkreślił, iż wskazaną przesłankę należy wykładać ściśle jako odpowiadającą sytuacji, w której osoba pracująca rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium wyraźnie odróżnia tę przesłankę od przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegającej na niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 17 ust. 1 ustawy). Zdaniem organu specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje osobie niepracującej, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o odpowiednim stopniu niepełnosprawności. Za taką wykładnią art. 16a ust. 1 ustawy przemawia, jak wskazuje Kolegium, literalne brzmienie powołanego przepisu w powiązaniu z brzmieniem art. 17 ust. 1 ustawy. Odczytując treść art. 16a ust. 1 ustawy organ drugiej instancji odwołał się również do argumentu o racjonalności ustawodawcy. Skoro, zdaniem organu, ustawodawca w jednej ustawie różnicuje warunki przyznania świadczeń, gdyż przyznanie jednego z nich uzależnia od przesłanki "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", a drugiego jedynie od "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", to nie można w drodze wykładni przyjmować, że warunki te są takie same. Taka wykładnia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, to jest według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących ani faworyzujących. Dokonana przez Kolegium wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, to jest w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad innymi osobami niepełnosprawnymi. Ponadto w wyniku przyjętej przez organ odwoławczy wykładni dochodzi do różnicowania, w sposób całkowicie nieracjonalny, osób ubiegających się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na te, które podejmują się sprawowania opieki w następstwie rezygnacji z pracy oraz na te, które – tak samo jak osoby poprzednio wymienione – sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże, nie pozostając w zatrudnieniu, powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki, a więc w istocie rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. argumentację zawartą w uzasadnieniach wyroków WSA w Gdański z dnia 19 grudnia 2013 r., wydanych w sprawach: III SA/Gd 846/13, III SA/Gd 874/13 oraz III SA/Gd 891/13 – niepubl., dostępne w CBOSA). Skoro więc zarówno świadczenie pielęgnacyjne, przysługujące osobom, które nie podejmują zatrudnienia oraz tym, które rezygnują z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny), jak i specjalny zasiłek opiekuńczy, o jaki ubiegała się skarżąca, mają ten sam cel – częściową rekompensatę finansową dla osoby, która nie może pracować, a tym samym nie może uzyskiwać dochodów z zatrudnienia, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bliską osobą, to pozbawienie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osób, jakie nie podejmują tego zatrudnienia ze względu na faktyczne sprawowania takiej opieki i jednoczesne przyznanie tego prawa osobom rezygnującym w tym celu z zatrudnienia – byłoby naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 października 2013 r., II SA/Lu 713/13, niepubl., dostępny w CBOSA). Już z tych tylko powodów za błędne należy uznać stanowisko Kolegium co do niespełnienia przez skarżącą omawianej przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niezależnie od tego wskazać trzeba, iż skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym "wydanie w poprzednim stanie prawnym decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – bez względu na to, czy podstawą tego przyznania był fakt niepodejmowania pracy, czy rezygnacji z pracy w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną osobą – świadczy o spełnieniu przesłanki rezygnacji z zatrudnienia warunkującej przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy byłoby bowiem wymaganie od osoby, która podejmuje starania o kontynuowanie pobierania świadczenia związanego ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, aby podjęła pracę, żeby następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16 a ust. 1 ustawy" (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 września 2013 r., II SA/Sz 750/13, niepubl., dostępny w CBOSA). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 23 marca 2012 r., nr [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem Z. P. oraz przyznało skarżącej to świadczenie od dnia 1 stycznia 2012 r. na czas nieokreślony (k. 23-27 akt adm.). Wskazana decyzja Kolegium wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Na marginesie tylko wskazać należy, iż przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13 (Dz. U. z 2012 r. poz. 1557), został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Po wygaśnięciu decyzji Kolegium z dnia 23 marca 2012 r. skarżąca, na skutek zmiany przepisów ustawy, nie mogła się już skutecznie ubiegać o dalsze przyznanie pobieranego wcześniej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność jej męża nie powstała w warunkach, o jakich mowa w "nowym" art. 17 ust. 1b ustawy. W związku z tym zwróciła się o przyznanie jej świadczenia o bardzo zbliżonym charakterze, jakim jest specjalny zasiłek opiekuńczy. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania tego świadczenia. Oznacza to, iż również z tego powodu, to jest wobec wydania decyzji przyznającej skarżącej M. P. świadczenie pielęgnacyjne, która to decyzja wygasła następnie na podstawie powołanych wyżej przepisów (niezgodnych z art. 2 Konstytucji), brak było obecnie podstaw do przyjęcia przez Kolegium, że skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia warunkującej przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, stosownie do art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi, a zwłaszcza przyjętą przez Sąd wykładnię przepisów prawa.