II SA/Lu 840/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 29 maja 2023 r., znak: SKO.PS/40/471/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 29 maja 2023 r. znak: SKO.PS/40/471/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej jako: Kolegium lub organ), po rozpatrzeniu odwołania W. O. (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Janowa Lubelskiego (dalej jako: Burmistrz) z dnia 10 lutego 2023 r., znak: 000137SP/02/2023 odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką C. O. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 31 stycznia 2023 r. skarżący za pośrednictwem operatora pocztowego wniósł do Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką C. O., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 21 listopada 2022 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Decyzją z dnia 10 lutego 2023 r. organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ powołał się na art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615; dalej jako: u.ś.r.) i podniósł, że C. O. wymaga pomocy, jednakże nie stałej i całodobowej, dlatego też świadczona pomoc nie wymaga rezygnacji z pracy zarobkowej. Burmistrz podkreślił również, że niepełnosprawność C. O. powstała po osiągnięciu wieku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., co uniemożliwia przyznanie świadczenia. Dodatkowo podniesiono, że W. O. ma ustalone prawo do renty socjalnej, co jest negatywną przesłanką przyznania świadczenia określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Po rozpatrzeniu odwołania W. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu powołaną powyżej decyzją z dnia 29 maja 2023 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie wystąpiły podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na zakres opieki, który zdaniem Kolegium nie ma charakteru opieki, o której jest mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Z uwagi na nie spełnienie przesłanki wynikającej z tego przepisu Kolegium uznało, że skarżącemu nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podniosło, że C. O.prowadzi gospodarstwo domowe z dwoma synami. A. O. pracuje zawodowo i nie może zająć się matką, natomiast W. O., legitymujący się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (od dzieciństwa jest głuchoniemy), nie pracuje zawodowo i może zająć się matką. Zdaniem Kolegium, chociaż C. O. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, to jednak nie wymaga stałej i całodobowej opieki ze strony innych osób w codziennym funkcjonowaniu. Kolegium podkreśliło, że skarżący i jego brat są w stanie wspólnie zorganizować opiekę nad matka bez konieczności rezygnacji z aktywności zawodowej przez skarżącego. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik skarżącego, zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 ust. 4 u.ś.r. poprzez błędy w ustaleniach fatycznych i stwierdzenie, że C. O.wymaga opieki, lecz nie stałej i całodobowej innych osób w codziennym funkcjonowaniu oraz przyjęcie, że skarżący może podjąć pracę zarobkową choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem skarżącego, będącego osobą głuchoniemą, nie przeprowadzono z nim wywiadu środowiskowego z udziałem tłumacza języka migowego lub przeszkolonego pracownika, co uniemożliwiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Skarżący podkreślił, że jego matka ma demencję i omdlenia, przez co wymaga stałej obecności drugiej osoby, a to skutkuje niemożliwością podjęcia zatrudnienia przez skarżącego. Dodatkowo w skardze podkreślono, że C. O. jest osobą niepełnosprawna w stopniu znacznym, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100 ze zm.), co świadczy o konieczności sprawowania nad nią stałej opieki. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., a także art. 17 ust. 5 ust. 1a u.ś.r. W skardze zarzucono również naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 77 § 1 art. 7, art. 7a, art. 7b art. 8 i art. 9 w zw. z art. 80 oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu fatycznej opieki wykonywanej przez skarżącego i realnych możliwości sprawowania opieki na matką. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty świadczące, zdaniem skarżącego, o zasadności złożonego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł o rozpatrzenie sprawy w tym trybie, a organ przyłączył się do tego wniosku. Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawą niniejszej sprawy są przepisy ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 17. Ustawodawca ustanowił instytucję świadczenia pielęgnacyjnego, jako wyraz pomocy dla osób z niepełnosprawnościami oraz członków ich rodzin w związku z sytuacjami życiowymi, które wymagają podjęcia się opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do jednej negatywnej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. braku związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Należy przy tym zauważyć, że organ I instancji oparł odmowę przyznania świadczenia również na art. 17 ust. 1 b u.ś.r., który wiązał możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z wiekiem osoby, u której stwierdzono niepełnosprawności. Kolegium orzekając w wyniku złożonego odwołania oparło odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na braku spełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Kolegium prawidłowo uznało, że argumentacja organu I instancji, w części w której oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19; z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Lu 185/22; CBOSA). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jak i cel świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do stwierdzenia, że z założenia miało ono stanowić pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki" nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. uzasadnienie wyroku TK z 18 lipca 2008 r. w sprawie P 27/07). Ten kluczowy cel świadczenia pielęgnacyjnego, czyli rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie stracił na aktualności. Świadczenie pielęgnacyjne niezmiennie jest formą rekompensaty osobie zobowiązanej do alimentacji, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – za rezygnację z zatrudnienia albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania tej opieki. Niezbędne zatem dla uzyskania świadczenia, jest niebudzące wątpliwości ustalenie zakresu sprawowanej opieki oraz związku rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sam fakt legitymowania się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie gwarantuje automatycznie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres sprawowanej opieki musi być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20, CBOSA). Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno, a wręcz nie może być okazją do zwiększenia dochodu w sytuacji, gdy rezygnacja z pracy nie jest ściśle powiązana z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy zatem rozważyć czy ustalenia organów co do zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką były prawidłowe. Wprawdzie organy orzekające w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych nie posiadają medycznej wiedzy specjalistycznej uprawniającej do kwestionowania orzeczeń innych organów orzekających w przedmiocie stopnia niepełnosprawności, jednakże mają obowiązek dokonać oceny określonej przesłanki przyznania świadczenia w kontekście wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, skarżący mieszka z niepełnosprawną matką oraz bratem A. O. - razem prowadzą trzyosobowe gospodarstwo domowe. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z dnia 7 lutego 2023 r. (k. 27-28 akt. adm. I inst.) wynika, że W. O. pomaga swej matce w prowadzeniu gospodarstwa domowego, co sprowadza się do robienia zakupów, dbania o ciepło w domu oraz przygotowywania posiłków. C. O. pomimo znacznego stopnia niepełnosprawności porusza się samodzielnie przy pomocy laski, samodzielnie dba o higienę osobistą, samodzielnie dozuje sobie i przyjmuje lekarstwa, a w razie potrzeby również potrafi sama zaspokoić głód. Sprawy związane z dowozem do lekarza i wizyt kontrolnych są organizowane przez syna A. O., który dysponuje prawem jazdy i samochodem. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika, aby skarżący wykonywał jakiekolwiek czynności o charakterze opiekuńczym. Organy I instancji podkreślił również, że chociaż skarżący opiekuje się matką, to jednak nie rezygnuje z zatrudnienia, gdyż pobiera świadczenie rentowe, a opieka przez niego sprawowana nie jest stała. Zdaniem Sądu fakt konieczności pomocy skarżącego przy prowadzeniu gospodarstwa domowego, w którym sam zamieszkuje, nie świadczy o takim zaangażowaniu w opiekę, które uniemożliwiałoby podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Faktem jest, że matka skarżącego wymaga pomocy, ale intensywność bezpośrednio świadczonej i niezbędnej pomocy jest ograniczona. Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, należy uznać, że ocena dokonana przez organy, co do braku związku między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, była prawidłowa. Pomimo posiadania przez matkę skarżącego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, skarżący nie wykazał, aby zakres sprawowanej przez niego opieki wykluczał podjęcie zatrudnienia (chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy). Na podstawie powyższego należy uznać, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącego, w rzeczywistości nie powoduje konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że czynności opiekuńcze nad C. O. mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają one charakter uniwersalny, tzn. nie dotyczą tylko grona osób, co do których istnieje konieczność zapewnienia opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie bez znaczenia jest również fakt, że skarżący sam jest osobą niepełnosprawną od urodzenia (głuchoniemą) legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 4 lipca 2001 r. i sam wymaga okresowej pomocy osób trzecich oraz ma istotne ograniczenia w możliwości podjęcia zatrudnienia (orzeczenie k. 14, akt I inst.). Pomoc skarżącego jest, z racji własnych problemów zdrowotnych, ograniczona i dopiero w połączeniu ze wsparciem brata A. O. umożliwia zapewnienie opieki nad niepełnosprawną matką. W orzecznictwie odróżnia się świadczenie stałej pomocy osobie bliskiej, będące elementem obowiązku alimentacyjnego, stanowiące element tradycji, więzi rodzinnych i obowiązku moralnego od stałego świadczenia czynności opiekuńczych wymuszonych stanem niepełnosprawności, bez wykonania których zagrożona byłaby egzystencja niepełnosprawnego i godne funkcjonowanie. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku pomoc przy czynnościach związanych przede wszystkim z prowadzeniem gospodarstwa domowego. W sytuacji występującej w rozpatrywanej sprawie, mając na uwadze rodzaj i zakres opieki, można dojść do przekonania, że skarżący nie musi rezygnować z podjęcia zatrudnienia, gdyż nie jest to bezwzględnie potrzebne dla zaspokojenia podstawowych życiowych potrzeb jego niepełnosprawnej matki. Skarżący nie wykazał przy tym jakie dowody czy okoliczności w sprawie pozwalałyby dojść do konkluzji odmiennej od tej, jaką przyjęło Kolegium i Burmistrz. Należy ponadto podkreślić, że sam skarżący z uwagi na umiarkowany stopień niepełnosprawności wymaga okresowego wsparcia osób trzecich, co świadczy o niemożliwości stałego świadczenia przez niego pomocy matce. Podsumowując, pomimo, że zakres samodzielności matki skarżącego jest ograniczony, to jednak nie wyklucza podjęcia przez skarżącego zatrudnienia (chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy). Sąd zaznacza, że powyższe stwierdzenie nie umniejsza roli i wysiłku, jaki podejmuje skarżący pomagając niepełnosprawnej matce, niemniej jednak, przepis art. 7 k.p.a. wyrażający zasadę prawdy obiektywnej nakazuje badać nie tylko słuszny interes obywatela (skarżącego), ale także interes społeczny. W tym ostatnim zaś jest, aby orzekając w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mieć na uwadze cel tego świadczenia, jakim jest z jednej strony, zapewnienie chociażby częściowej rekompensaty osobom niemającym szans na podjęcie zatrudnienia z uwagi na przyjęcie na siebie obowiązku stałej i długotrwałej opieki nad bliskim niepełnosprawnym w stopniu znacznym, co wiąże się z ograniczeniem własnej swobody w wyborze zatrudnienia, a z drugiej, odmienne potraktowanie osób, które w takiej sytuacji z przyczyn obiektywnych się nie znajdują. W rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ani art. 6 k.p.a. (zasada legalizmu) czy też art. 8 k.p.a. (zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa) oraz art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpującą argumentację zajętego przez organ stanowiska, w tym analizę stanu faktycznego (zakresu sprawowanej opieki) oraz prawnego (podstaw prawnych rozstrzygnięcia), a więc nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. Nie został również naruszony obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron postępowania (art. 9 k.p.a.). Okoliczność, że wydana decyzja nie spełnia oczekiwań skarżącego nie oznacza, że decyzja narusza prawo. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.