II SA/Lu 845/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Gminy Rejowiec Fabryczny z dnia 23 marca 2018 r. nr XXXVIII/236/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach ewidencyjnych: [...] z obrębu G. w Gminie R. F. oddala skargę. M. W. (dalej także jako "skarżący") pismem z dnia 30 października 2024 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę [...] Burmistrz Miasta i Gminy z dnia 23 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] z obrębu G. w Gminie R. F. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2018 r. poz. 2091, dalej także jako "zaskarżona uchwała", "plan miejscowy" lub "m.p.z.p."). Uchwałę tę skarżący zaskarżył w części, w jakiej dotyczy ona działki nr ewid.[...] z obrębu G. w Gminie R. F., przeznaczając tę nieruchomość pod powierzchniową eksploatację surowców naturalnych. W tym zakresie zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako "u.p.z.p."), powołując się przy tym na swój interes prawny wynikający z art. 144 Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że mocą zaskarżonej uchwały działkę nr ewid.[...], dotychczas użytkowaną rolniczo, przeznaczono pod powierzchniową eksploatację surowców. Z działką tą sąsiadują bezpośrednio będące własnością skarżącego działki rolne o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] i [...]. Zdaniem skarżącego, powstanie kopalni na działce nr ewid.[...] spowoduje ujemne oddziaływanie (przenoszenie pyłów, hałas, obniżenie poziomu wód gruntowych, zmianę środowiska naturalnego), które zgodnie z art. 144 k.c. zakłóci ponad przeciętną miarę korzystanie z sąsiednich nieruchomości. Istnieje zatem bezpośredni związek pomiędzy ustaleniami planu miejscowego dla działki nr ewid.[...], a sytuacją prawną właścicieli działek sąsiednich, w tym skarżącego, który nie będzie mógł swoich gruntów uprawiać rolniczo i poniesie straty z tego powodu. Wskazując na powyższe skarżący podniósł, że ma interes prawny w zaskarżeniu planu miejscowego w części wskazanej w petitum skargi. Rozwijając zarzuty podniesione wobec zaskarżonej uchwały skarżący wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a na podstawie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. Rada Gminy w R. F. w dniu 18 marca 2016 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. F., a następnie w dniu 24 listopad 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. F. (dalej także jako "Studium"). W części I załącznika nr 1 do tej uchwały - Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego, na stronach 14-15, zostały wymienione surowce mineralne, jakie występują na terenie Gminy R. F. i na rysunku nr 6 zostało zaznaczone, gdzie występują. Następnie na stronie 59 zawarto stwierdzenie, że: "w rejonie miejscowości G. zlokalizowane zostało złoże opoki i margli kredowych "N.", jednak w tabeli nr 15 złoże to określono jako "złoże rozpoznane wstępnie", zaś na stronie 71 zostały wymienione tereny górnicze, jednak nie ma tam terenu na G.. Ponadto w części II załącznika - Kierunki zagospodarowania przestrzennego, w rozdziale I - Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, na stronie 3, jako główne kierunki rozwoju oraz zmian w strukturze przestrzennej gminy R. F. wskazano: "Dalszy rozwój przemysłu górniczego w oparciu o istniejące zasoby surowców naturalnych (w tym zasoby węgla kamiennego), w szczególności w rejonie miejscowości: T., K., W. K. K., wraz z niezbędną infrastrukturą i zapleczem". Następnie na stronie 4 zawarto zapis: "W celu realizacji sformułowanych powyżej głównych kierunków rozwoju oraz zmian w strukturze przestrzennej gminy R. F. wyznacza się na rysunku "Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego" strefy rozwoju zabudowy, w tym: "STREFA POWIERZCHNIOWEJ EKSPLOATACJI KOPALIN (PE) - obejmująca tereny istniejących i planowanych kopalni kruszyw pospolitych w miejscowościach: T., W. K. i W. K. - K.." Wskazując na powyższe skarżący stwierdził, że zapisy planu miejscowego dla działki nr ewid.[...] nie mają potwierdzenia w Studium, ponieważ nie ma w nim zapisów o planowanej eksploatacji surowców naturalnych na tej działce - położonej w obrębie G.. W ocenie skarżącego, potwierdzeniem tej oceny jest załącznik do uchwały pt. "Analiza potrzeb i możliwości rozwoju gminy R. F.", w którym na stronie 25 zostało opisane: "Kryterium nr 5 - Obszary i tereny górnicze oraz dokumentowane złoża kopalin na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.)" i w tabeli nr 12 wymieniono "Obszary i tereny górnicze na terenie gminy R. F.". Ponadto rysunek nr [...] na stronie 63 w tej części Studium przedstawia "Tereny predysponowane do lokalizacji zakładu górniczego w gminie R. F." i nie ma tam zaznaczonych terenów pod planowaną lokalizację zakładu górniczego złóż pozostałych kopalin na działce nr [...] w obrębie G.. W ocenie skarżącego, z powodu ww. niezgodności pomiędzy Studium a zaskarżoną uchwałą w części dotyczącej działki nr ewid.[...] w obrębie G., powinno dojść do stwierdzenia nieważność tych zapisów planu miejscowego. Skarżący dodał, że zakaz eksploatacji ze złoża opoki i margli kredowych "[...]" wynika również z uchwały nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy z dnia 28 lipca 2022 r. w sprawie uchwalenia "Programu ochrony środowiska dla gminy R. F. na lata 2022-2026 z perspektywą do roku 2030". W Programie ochrony środowiska dla gminy R. F., w punkcie 3 na stronie 12, zawarte jest bowiem stwierdzenie: "udokumentowano 19 złóż takich jak węgiel kamienny, opoki i margle kredowe, wapienie i margle, surowce ilaste, ziemie krzemionkowe, piaski kwarcowe i kruszywa naturalne", ale ustanowiono tylko 4 obszary górnicze: T. I-1, T. IV, T. V i T. VI. Natomiast 19 złóż zostało wykazanych w punkcie 6.6 Zasoby geologiczne, na stronach 124 i 125 tego programu, gdzie wskazano m.in. iż złoże "N." ze względu na wymogi ochrony wód podziemnych jest konfliktowe i w bliskiej perspektywie, czyli w perspektywie do 2030 roku nie planuje się uruchomienia wydobycia z tego złoża. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. F. wniósł o odrzucenie skargi w całości na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), ewentualnie o jej oddalenie w całości. Na poparcie wniosku o odrzucenie skargi organ podniósł, że przesłanka interesu prawnego wskazana w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej jako "u.s.g."), nie została w skardze udowodniona ani nawet uprawdopodobniona, gdyż samo sąsiedztwo działek skarżącego z działką, której dotyczy zaskarżona uchwała, nie przesądza o interesie prawnym skarżącego w rozumieniu ww. przepisu. Ponadto organ podkreślił, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej stanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. W ocenie organu, skarżący nie udowodnił ani nie uprawdopodobnił, że zaskarżona uchwała w dacie podejmowania, stwarzała bezpośrednie zagrożenie dla jego interesu prawnego, co stanowi przesłankę uzasadniającą odrzucenie skargi. Nie jest bowiem udowodnieniem interesu prawnego podniesiony w skardze argument, będący wyłącznie przypuszczeniem i spekulacją skarżącego, że skutki dla uprawnień właścicielskich przeznaczenia w planie miejscowym działki nr ewid.[...], niebędącej własnością skarżącego tylko osoby trzeciej, powstaną w przyszłości. Organ podniósł ponadto, że proces tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego gminy jest długi i kosztowny, dlatego zanim zostanie przedstawiony do uchwalenia Radzie Gminy podlega licznym konsultacjom wstępnym i ustawowym. Skarżący, jako mieszkaniec Gminy R. F., był uprawniony a nawet zobowiązany do udziału w takich konsultacjach, podczas których mógł przedstawiać swoje uwagi, składać wnioski i kwestionować zawarte w tym projekcie planu zapisy, z czego nie skorzystał. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 ust.4 u.p.z.p. Wójt Gminy R. F. stwierdził, że przepis ten nie może stanowić podstawy do "uchylenia" zaskarżonej uchwały, ponieważ został uchylony z dniem 24 września 2023 r. na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023 r. poz.1688). Niezależnie od powyższego organ podniósł, że uchwalony zaskarżoną uchwałą plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. F. (zatwierdzonego uchwalonego uchwałą nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy z dnia 24 listopada 2017 r.) w zakresie dotyczącym działki nr [...] w obrębie G.. Organ wskazał, że Studium w Rozdziale I - Główne kierunki rozwoju oraz zmian w strukturze przestrzennej Gminy R., wyznacza główne kierunki rozwoju oraz zmian w strukturze przestrzennej Gminy R. F.. Jednym z wymienionych w tym rozdziale kierunków jest zaś "Dalszy rozwój przemysłu górniczego, w oparciu o istniejące zasoby surowców naturalnych (w tym węgla kamiennego), w szczególności w rejonie miejscowości: T., K., W. K. K., wraz z niezbędną infrastrukturą i zapleczem". W celu realizacji głównych kierunków rozwoju Gminy wyznacza się strefy rozwoju zabudowy. Wśród stref wymienionych na stronie 4 Studium jest wymieniona Strefa Powierzchniowej Eksploatacji Kopalin, oznaczona na rysunku Studium symbolem PE. Załącznikiem do Studium jest mapa, na której symbolem PE zaznaczono działkę numer [...], do której skarżący odnosi się w swojej skardze. Organ zaznaczył ponadto, że zawarty w Studium katalog miejscowości, dla których przewidziany jest dalszy rozwój przemysłu górniczego, nie jest zamknięty, o czym świadczy zapis " w szczególności". Tereny górnicze mogą być więc wyznaczane również w innych miejscowościach niż przykładowo wymienione w Studium. Wobec powyższego nie jest uzasadniony i trafny zarzut zawarty w skardze, iż zaskarżona uchwała stoi w sprzeczności z ustaleniami Studium, a tym samym nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. W piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2025 r. skarżący podtrzymał skargę oraz rozwinął argumentacje na poparcie zarzutów dotyczących sprzeczności pomiędzy ustalonym w zaskarżonej uchwale przeznaczeniem działki nr ewid.[...] a treścią Studium, powołując się przy tym na uchwały Burmistrz Miasta i Gminy (nr [...] z dnia 29 września 2017 r. i nr [...] z dnia 27 września 2024 r.) w sprawie oceny aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. F. i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy R. F.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Wyjaśnić na wstępie należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Plan miejscowy, jak stanowi art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest natomiast aktem prawa miejscowego. Legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowiącą akt prawa miejscowego określa art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej jako "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie powyższego przepisu nie ma zatem charakteru actio popularis i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kwestionowana uchwałą (por. wyroki NSA: z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1254/11; z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, a także: Z. Niewiadomski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 807). Podkreślić należy, że w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, ocena legitymacji skargowej jest elementem badania dopuszczalności skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Badając w niniejszej sprawie legitymację skargową skarżącego na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g., odnotować należy, że skarżący nie jest właścicielem żadnej z działek objętych zaskarżoną uchwałą. Jak natomiast wyjaśnił w treści skargi, jest on właścicielem działek rolnych (nr ewid.: [...], [...] [...] i [...]), które bezpośrednio sąsiadują z objętą zaskarżoną uchwałą działką nr ewid.[...] w obrębie G.. Wbrew jednak stanowisku organu, okoliczność, iż nieruchomości należące do skarżącego położone są poza terenem objętym planem, nie przesądza z góry o braku naruszenia interesu prawnego skarżącego w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały. Tym samym nie oznacza automatycznie, że wykluczona jest możliwość zaskarżenia m.p.z.p. przez skarżącego. Zauważyć należy, że z uwagi na obejmowanie planami zagospodarowania przestrzennego coraz mniejszych obszarów w orzecznictwie wykształcił się pogląd kwestionujący założenie, że już sam fakt położenia nieruchomości skarżących poza obszarem objętym kwestionowanym planem wyklucza możliwość jego zaskarżenia. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 591/09, nie można bowiem wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości. Wiele zależy od tego w jakim stopniu ustalenia planu, w tym brak oczekiwanych regulacji, wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości (por. także wyroki NSA: z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1360/08; z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 900/09 oraz z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1780/10). Zgodnie z zaskarżoną uchwałą, sąsiadująca z gruntami skarżącego działka nr [...] w obrębie G. została oznaczona jako teren o symbolu 3.PE z podstawowym przeznaczeniem pod powierzchniową eksploatację surowców naturalnych (§ 15 pkt 1 m.p.z.p.). W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przemysłowy charakter ustalonego przeznaczenia ww. działki, zasadne jest uznanie, że przedmiotowy akt w zakresie, w jakim dotyczy tej nieruchomości, narusza interes prawny skarżącego – jako właściciela działek sąsiednich – mający swe źródło w art. 140 i art. 144 k.c. Przeznaczenie ww. działki pod powierzchniową eksploatację surowców naturalnych może mieć bowiem istotny wpływ na sposób korzystania z sąsiednich nieruchomości, dotychczas użytkowanych rolniczo. Zauważyć należy, że inwestycje wpisujące się w ustalone przeznaczenie co do zasady oddziałują na środowisko, a generowane przez nie emisje, takie jak hałas, wibracje czy zapylenie powietrza, są odczuwalne na terenach sąsiednich. Wiążą się zatem ze znoszeniem uciążliwości lub nawet ograniczeń z swobodnym użytkowaniu nieruchomości sąsiednich, i to niezależnie od tego, czy uciążliwości te będą się mieściły w granicach norm. Z tych względów należało przyjąć, że skarżący posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części, w jakiej dotyczy ona sąsiadującej z jego gruntami rolnymi działki nr [...] w obrębie G.. Z uwagi zaś na taki właśnie zakres rozpoznawanej skargi, uznać należy, że nie zachodzą podstawy do jej odrzucenia na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W ramach oceny dopuszczalności skargi wskazać ponadto wypada, że wobec faktu, iż zaskarżona uchwała została podjęta już po zmianie treści art. 101 ust. 1 u.s.g. dokonanej wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), tj. po 1 czerwca 2017 r., skarżący nie miał obowiązku poprzedzenia skargi skierowaniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 17 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej). Stwierdzenie, że plan miejscowy w zaskarżonej części dotyczącej działki nr ewid.[...], narusza interes prawny skarżącego, oznacza, że spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi. Nie przesądza to jednak o uwzględnieniu skargi, a jedynie otwiera drogę do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały w granicach objętych skargą. Do uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może bowiem dojść dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z równoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego - por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 886/20). W wyniku merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi. Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 23 marca 2018 r. , a więc przed nowelizacją przepisów u.p.z.p. dokonaną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie z dniem 24 września 2023 r. Tym samym ocena legalności zaskarżonej uchwały winna odnosić się do przepisów u.p.z.p. w brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji. W tym też brzmieniu poszczególne przepisy tej ustawy zostaną przytoczone w dalszej części uzasadnienia. Wbrew zatem stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, dla oceny zasadności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie ma znaczenia okoliczność, iż przepis ten został wyeliminowany z porządku prawnego na skutek ww. nowelizacji, skoro zmiana stanu prawnego w tym zakresie nastąpiła już po podjęciu zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami u.p.z.p. Ustawa ta szczegółowo określa procedurę uchwalania planu miejscowego, a także wskazuje merytoryczne treści, które obowiązkowo powinny zostać określone w planie (art. 15 ust. 2) lub mogą być określone w zależności od potrzeby (art. 15 ust. 3 u.p.z.p.). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie do ust. 2 art. 6 każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepisy te upoważniają zatem gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Ograniczenia te gmina może wprowadzać w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca przyjął natomiast, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z przepisu tego wynika, że ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14-20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18). Jedną z naczelnych zasad obowiązujących przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (na której koncentrują sią zarzuty rozpoznawanej skargi) jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Według bowiem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p., przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1 (uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. W myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwalając plan, rada gminy stwierdza, że nie narusza on ustaleń studium. Jak wynika z powyższych regulacji, rada gminy w toku procedury planistycznej pozostaje związana zapisami studium i obowiązana jest je uwzględnić konstruując plan miejscowy. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego postrzegana jest jako kontynuacja zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyroki NSA: z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 85/14; z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13; z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2732/12). Z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz ustaleń doktryny wynika, że o naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), można mówić jedynie wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15). Przy czym stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19, zob. także I. Zachariasz, A. Fogel [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, Warszawa 2023, komentarz do art. 9). Użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, gdyż wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (por wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 26/24). Uwzględniając powyższe uwagi w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że zarzuty skargi wskazujące na sprzeczność pomiędzy przyjętym w zaskarżonej uchwale przeznaczeniem działki nr ewid.[...] w obrębie G. (powierzchniowa eksploatacja surowców naturalnych), a ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. F. (uchwała nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy z dnia 24 listopad 2017 r.) dotyczącymi tego terenu, nie zasługują na uznanie. Przypomnieć należy, że według skarżącego o istnieniu sprzeczności pomiędzy ww. aktami świadczy m.in. brak miejscowości G. wśród miejscowości wymienionych w zawartym w Części II Studium – Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego, opisie Stref Powierzchniowej Eksploatacji Kopalin (PE), które zostały scharakteryzowane jako "obejmujące tereny istniejących i planowanych kopali kruszyw pospolitych w miejscowościach: T., W. K. i W. K.-K.". Ponadto skarżący w ramach podniesionego zarzuty powoływał się na okoliczność, iż złoże opoki i margli kredowych "[...]", obejmujące swym zasięgiem część działki nr [...] w G., zostało w Części I Studium – Uwarunkowania Zagospodarowania Przestrzennego, w tabeli nr [...] – Wykaz złóż na terenie gminy R. F., określone jako "złoże rozpoznane wstępnie", i nie zostało wymienione w Części II Studium – Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego, w tabeli nr [...] – Obszary i tereny górnicze na terenie gminy R. F.. Wbrew stanowisku skarżącego, powołane fragmenty części tekstowej Studium nie przesądzają o tym, że akt ten nie przewidywał eksploatacji surowców naturalnych na spornej działce nr [...] w miejscowości G.. Przede wszystkim bowiem należy zauważyć, że w Części II Studium – Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego, w Rozdziale 1 – Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w ramach głównych kierunków rozwoju oraz zmian w strukturze przestrzennej gminy R. F., przewidziano dalszy rozwój przemysłu górniczego w oparciu o istniejące zasoby naturalne, przy czym katalog miejscowości wskazanych jako przeznaczone do rozwoju tej działalności, został określony jedynie jako przykładowy. Wynika z tego, że Gmina w Studium przyjęła jako zasadę dalszy rozwój działalności rolniczej wszędzie tam, gdzie występują zasoby naturalne. Decydujące znaczenie dla oceny, czy przyjęte w planie miejscowym przeznaczenie działki nr [...] w obrębie G. jest sprzeczne ze Studium, ma jednak część graficzna części II Studium – Kierunków Zagospodarowania przestrzennego, na którym doprecyzowano kierunki rozwoju poszczególnych terenów objętych tym aktem, w tym jednoznacznie oznaczono obszary przeznaczone pod dalszy rozwój działalności górniczej – w ramach zasady wskazanej powyżej. Na załączniku tym ww. działka nr [...] została w sposób jednoznaczny oznaczona jako teren o symbolu "PE", a więc zaliczona to Strefy Powierzchniowej Eksploatacji Kopalin, o której mowa w Części II Studium - Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego. Zatem przeznaczenie spornej działki przyjęte w planie miejscowym (powierzchniowa eksploatacja surowców naturalnych), nie jest sprzeczne, a co więcej, w istocie pozostaje tożsame z przeznaczeniem tego terenu ustanowionym w Studium, wynikającym z jego oznaczenia na załączniku graficznym tego aktu określającym kierunki zagospodarowania przestrzennego. Sąd dostrzega wprawdzie pewną niespójność pomiędzy opisem Strefy Powierzchniowej Eksploatacji Kopalin (PE), zawartym w części tekstowej części II Studium (gdzie brak jest wskazania miejscowości G.), a oznaczeniem tej strefy na załączniku graficznym, jednak w ocenie Sądu, nie daje to podstawy do uznania, że Studium wyłącza możliwość przeznaczenia spornej działki nr [...] pod tego rodzaju działalność, a w konsekwencji, że plan pozostaje w tej części w oczywistej niezgodności ze Studium. Podkreślić należy, że to na załączniku graficznym Studium dokonuje się uszczegółowienia przeznaczenia poszczególnych terenów w ramach ogólnych założeń przedstawionych w części tekstowej tego aktu. Przy tym kontrola sądowa w niniejszej sprawie ogranicza się do zaskarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego, w tym oceny jej zgodności ze Studium, jednak nie obejmuje badania legalności samego Studium. Bezzasadne są zatem zarzuty skargi wskazujące na sprzeczność ustalonego w zaskarżonej uchwale przeznaczenia działki nr ewid.[...] w obrębie G. z postanowieniami Studium, skutkującą naruszeniem przez Burmistrz Miasta i Gminy art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zarzuty te nie znajdują przy tym potwierdzenia w powołanej przez skarżącego uchwale Burmistrz Miasta i Gminy w sprawie oceny aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. F. i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy R. F.. W załączniku do tej uchwały wskazano wprawdzie, iż zaskarżony w niniejszej sprawie plan miejscowy jest "częściowo niezgodny (z obowiązującym Studium) w zakresie dotyczącym przeznaczenia terenów", jednak nie wskazano, jakiej części planu ta niezgodność dotyczy. Granice kontroli sądowej w niniejszej sprawie ograniczają się natomiast wyłączenie do części zaskarżonej uchwały dotyczącej działki nr ewid.[...] w obrębie G. i w tym zakresie brak jest sprzeczności ze Studium. O wadliwości ustalonego przeznaczenia ww. działki nie może świadczyć okoliczność, iż w zawartym w Studium wykazie złóż na terenie gminy R. F., wchodzące w obszar spornej działki złoże "[...]" określone jest jako "złoże rozpoznane wstępnie". W ocenie Sądu, nie eliminowało to możliwości przeznaczenia w planie miejscowym terenu obejmującego to złoże pod eksploatację - w ramach zasady dalszego rozwoju terenów górniczych, przy jednoczesnym zastrzeżeniu dokonanym w § 6 pkt 6 zaskarżonej uchwały, iż "zasady ochrony tego terenu i eksploatacji złoża określają przepisy odrębne w zakresie prawa geologicznego i górniczego". Z samym przeznaczeniem spornej nieruchomości pod powierzchniową eksploatację surowców naturalnych nie kolidują również powołane przez skarżącego fragmenty Programu ochrony środowiska dla gminy R. F., dotyczące złoża "N.", które ze względu na wymogi ochrony wód podziemnych zostało tam określone jako konfliktowe z założeniem, że w perspektywie do 2030 roku nie planuje się uruchomienia jego wydobycia. Program ten może mieć znaczenie dopiero na etapie postępowań administracyjnych zmierzających do realizacji na spornym terenie konkretnej inwestycji z zakresu eksploatacji surowców. Stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienia planu miejscowego mieszczą się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego i nie naruszają zasady proporcjonalności. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko wymagania ochrony środowiska czy prawo własności, lecz również walory ekonomiczne (gospodarcze) przestrzeni, potrzeby interesu publicznego oraz potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej (art. 1 ust. 2 pkt 6, 9, 10 u.p.z.p.). Organ gminy jest zobowiązany do odpowiedniego wyważenia wszystkich tych wartości przy określaniu przeznaczenia poszczególnych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podstawą weryfikacji tego, czy we wskazanym zakresie doszło do nadużycia władztwa planistycznego są ustalenia obowiązującego studium (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1369/20). Jak wskazano wyżej, przyjęte w zaskarżonej uchwale przeznaczenie działki nr [...] nie narusza Studium. Ponadto z uchwały nr [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy z dnia 30 września 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przeznaczenie takie ustalone zostało na wniosek właściciela przedmiotowej nieruchomości i jest uzasadnione względami ekonomicznymi – "przełoży się na wzrost dochodów własnych gminy i jej mieszkańców, co w konsekwencji przyczyni się do rozwoju gospodarczego gminy". Gmina uwzględniał przy tym wymagania ochrony środowiska, przeznaczając inną część terenu objętego planem miejscowym pod zalesienie celem – jak wskazano w ww. uchwale - poprawy stanu środowiska przyrodniczego gminy. W tych okolicznościach brak jest podstaw by stawiać tezę o nadużyciu władztwa planistycznego w zakresie przeznaczenia przedmiotowej działki. Nie sposób także uznać, że przeznaczenie działki nr [...] pod powierzchniową eksploatację surowców naturalnych, stanowi nadmierną, nieproporcjonalną i nieuprawnioną ingerencję w prawo własności skarżącego do działek sąsiednich. Wyjaśnić należy, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest ono prawem bezwzględnym. W określonych sytuacjach doznaje ono ograniczeń, gdyż dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami rangi ustawowej w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Jak wskazano na wstępie, gmina posiada samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów tzw. władztwo planistyczne. Władztwo to nie jest jednak nieograniczone, gdyż jako jednostka samorządu terytorialnego gmina wykonuje zadania publiczne, zatem musi działać na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenie wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu, jest więc prawnie dopuszczalne i nie stanowi naruszenia wskazanych wyżej norm konstytucyjnych. Sąd nie dopatrzył się ponadto istotnych naruszeń prawa w ramach prowadzonej procedury planistycznej. Rada Gminy podjęła w dniu 30 września 2016 r. uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu oraz po przeprowadzeniu procedury uchwałę w przedmiocie miejscowego planu (art. 14 ust. 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z przedstawionej dokumentacji prezentującej poszczególne etapy i czynności podejmowane w ramach procedury przygotowywania zaskarżonego planu wynika, że organy informowały o jego przebiegu, dokonywały przewidzianych ustawą wyłożeń do publicznego wglądu oraz organizowały publiczne dyskusje nad przyjętymi rozwiązania. Świadczy to o zachowaniu generalnych wymogów odnoszących się do procedury planistycznej. Ponadto zaskarżony plan miejscowy zawiera wszystkie niezbędne elementy. Składa się z części tekstowej, którą otwiera stwierdzenie, że nie narusza on ustaleń studium, oraz graficznej, zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 16 u.p.z.p. i wskazanym w nim rozporządzeniem). Przedmiotowy plan zawiera obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz elementy wskazane w ust. 3 tego artykułu, w zależności od potrzeb wynikających z przeznaczenia terenów. Z tych wszystkich względów Sąd, nie znajdując podstaw do przypisania zaskarżonej uchwale istotnego naruszenia zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: [...]