II SA/Lu 848/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2024 r., znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z 12 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. S.-H. (dalej jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z 11 lipca 2024 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wskazaną wyżej decyzją z 11 lipca 2024 r. organ I instancji ustalił opłatę adiacencką w wysokości 1.804,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...], położonej przy ul. [...] w L. i zobowiązał skarżącą jako jej właścicielkę do zapłaty ustalonej należności na rzecz Miasta L.. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, ustalenie opłaty adiacenckiej było następstwem wybudowania przez Gminę L. fragmentu ulicy [...] (na odcinku od ul. S.-Z. do ul. [...]) wraz z infrastrukturą techniczną. Zaświadczeniem z 11 maja 2021 r. organ nadzoru budowlanego przyjął zawiadomienie o zakończeniu budowy. Wzrost wartości nieruchomości (o kwotę 3.609 zł) ustalono w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Opłatę ustalono w wysokości 50% wzrostu wartości określonej w operacie szacunkowym, tj. różnicy między wartością, jaką działka miała przed wybudowaniem ww. drogi, a wartością jaką ma po jej wybudowaniu, zgodnie z uchwałą [...] Rady Miasta L. z dnia 24 kwietnia 2008 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, kwestionując wzrost wartości nieruchomości oraz zasadność realizacji inwestycji. Wskazała również na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 12 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium potwierdziło prawidłowość ustaleń organu I instancji co do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi oraz co do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku budowy drogi, ustalonego w oparciu o operat szacunkowy. W ocenie Kolegium operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, zawarte w nim wnioski są spójne, logiczne oraz wyczerpująco uzasadnione. W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że skarżąca może złożyć odrębny wniosek o zastosowanie jednej z przewidzianych prawem ulg dotyczących zobowiązań publicznoprawnych. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium M. S.-H. zarzuciła, że doszło do przedawnienia możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Podniosła, że drogę udostępniono mieszkańcom już w grudniu 2020 r., a zatem pół roku wcześniej niż przyjęły to organy orzekające w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do prawidłowości (zgodności z prawem) ustalenia skarżącej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – będącej własnością skarżącej działki nr [...], położonej przy ul. [...] w L., w następstwie wybudowania fragmentu ulicy [...]. Przypominając na wstępie zasadnicze ramy prawne sporu należy wskazać, że normatywną podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145, ze zm.; dalej jako: u.g.n.), zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W świetle art. 143 ust. 2 u.g.n., przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Fakt budowy drogi jest bezsporny między stronami w rozpoznawanej sprawie. Stosowna dokumentacja w tym przedmiocie znajduje się w aktach administracyjnych organu I instancji. Zarzuty skargi odnoszą się do kwestii przedawnienia możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Skarżąca wywodzi, że drogę udostępniono mieszkańcom do korzystania już w grudniu 2020 r. Argumentację skarżącej należy zatem rozumieć jako twierdzenie, że bieg terminu do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką rozpoczął się w grudniu 2020 r., a nie w maju 2021 r., jak to przyjęły organy. Argumentacja skarżącej jest błędna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 ust. 2 pkt 1 u.g.n., wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna ugruntowany jest pogląd, że początek biegu tego terminu wyznacza moment, w którym można było przystąpić do legalnego użytkowania drogi, co – przy uwzględnieniu przepisów Prawa budowlanego dotyczących właściwych dla tej inwestycji form reglamentacji użytkowania obiektu budowlanego – należy wiązać z upływem terminu do wniesienia ewentualnego sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego do zawiadomienia inwestora i zakończeniu realizacji inwestycji (por. przykładowo wyroki NSA z 18 listopada 2014 r.: I OSK 691/13; z 5 lipca 2016 r., I OSK 2347/14; z 6 września 2016 r., I OSK 2717/14; z 9 grudnia 2016 r., I OSK 716/15; z 19 stycznia 2017 r., I OSK 1845/16; z 20 listopada 2018 r., I OSK 224/17; z 18 grudnia 2020 r. I OSK 1416/19; z 9 lutego 2021 r., I OSK 1856/19; z 7 czerwca 2024 r., I OSK 133/23). Powyższe stanowisko jest już obecnie ugruntowane, sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie nie znajduje żadnych podstaw, aby od tego stanowiska odstąpić i przyjąć odmienną koncepcję, która początek biegu terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. miałaby wiązać z samą faktyczną dostępnością drogi dla użytkowników, niezależnie od dopełnienia procedur prawnych zgody na użytkowanie drogi. Na marginesie jedynie można zauważyć, że przyjęcie takiej koncepcji prowadziłoby do istotnych wątpliwości w kwestii dokładnego ustalenia początku biegu terminu. Nie sposób ustalić, co miałoby być faktem przesądzającym o umożliwieniu korzystania z drogi mieszkańcom. Jeśli próbować łączyć ten fakt z protokołem odbioru robót, to – jak pokazuje rozpoznawana sprawa – odbiór inwestycji drogowej jest kilkuetapowy (zob. znajdujące się w aktach administracyjnych trzy protokoły odbioru końcowego robót – z 18 grudnia 2020 r.; z 23 grudnia 2020 r. – sieć elektryczna; z 16 lutego 2021 r. – sieć kanalizacyjna). W świetle powyższego tylko przyjęcie utrwalonej w orzecznictwie koncepcji, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. mowa o stworzeniu zarówno faktycznych, jak i prawnych warunków do korzystania z wybudowanej drogi, daje wymaganą pewność w zakresie stosowania tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie początek biegu trzyletniego terminu wyznacza pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z 11 maja 2021 r., potwierdzające przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy i niewniesienie sprzeciwu do użytkowania drogi (dokument dołączony do pisma z 15 marca 2023 r., k. 7 akt adm. I inst.). Jak wynika z akt administracyjnych, postępowanie w sprawie ustalenia skarżącej opłaty adiacenckiej zostało wszczęte przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, wobec braku regulacji ustawowej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, za dzień wszczęcia postępowania z urzędu należy przyjąć datę dokonania pierwszej czynności przez organ właściwy w sprawie, przy czym musi to być czynność o charakterze zewnętrznym, tj. taka, o której strona została zawiadomione. Z reguły taką czynnością będzie właśnie zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania z urzędu. W rozpoznawanej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nosi datę 8 marca 2024 r. Z akt administracyjnych wynika, że zawiadomienie zostało wysłane na adres położenia działki nr [...]. Korespondencja skierowana do skarżącej na ten adres została zwrócona, jednakże jak wynika z notatki służbowej z 27 marca 2023 r., skarżąca potwierdziła, że jest to jej adres zamieszkania (k. 15 i 21 akt adm.). Ponadto, w dniu 27 marca 2023 r. organ wydał postanowienie o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego celem sporządzenia opinii ustalającej wartość nieruchomości. Postanowienie zostało doręczone skarżącej w dniu 17 kwietnia 2023 r. W tych okolicznościach należy przyjąć, że skarżąca została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania i już 27 marca 2023 r. miała wiedzę o toczącym się postępowaniu (wspomniana notatka służbowa sporządzona w związku z wizytą skarżącej w urzędzie). Trzyletni termin do wszczęcia postępowania został zatem zachowany. Zarzuty skargi, dotyczące kwestii przedawnienia możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej są zatem niezasadne. Sąd administracyjny zobowiązany jest do kontroli legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów, jednak analizując sprawę również w takim zakresie (poza argumentami skargi) sąd nie znalazł żądnych podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, a ustawodawca wymaga uzyskania w tym zakresie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n.). Kluczowe znaczenie w sprawie, zarówno w perspektywie stwierdzenia przesłanek do ustalenia opłaty, jak i skonkretyzowania jej wysokości, ma dowód w postaci operatu szacunkowego. Organy obydwu instancji dokonały wymaganej oceny tego dowodu (s. 3 uzasadnienia decyzji organu I instancji; s. 4 uzasadnienia decyzji Kolegium), słusznie nie znajdując podstaw do jego zakwestionowania. Sąd podziela tą ocenę – sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy, sporządzony zgodnie z wymogami prawa i nie daje podstaw do formułowania żadnych zastrzeżeń. Przede wszystkim należy podkreślić specyficzny charakter tego fundamentalnego dla sprawy dowodu. Z jednej strony, operat szacunkowy, stanowiący opinię biegłego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podlega ocenie, jak każdy element materiału dowodowowego. Z drugiej jednakże strony, trzeba mieć na uwadze jego specyfikę. Biorąc pod uwagę treść art. 84 k.p.a., organ powołuje biegłego w sytuacji, gdy sam nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Ta konstatacja determinuje zakres oceny tego elementu materiału dowodowego. Niewątpliwie organ ma obowiązek ocenić opinię (w tym wypadku operat) z punktu widzenia prawidłowości formalnej (w tym zastosowania prawnie określonej metodologii sporządzania operatu), logiki, spójności, zgodności z doświadczeniem życiowym. Jednakże ani organ, ani sąd administracyjny, nie mogą wkraczać w istotę wiadomości specjalnych, bo nimi nie dysponują. Z uwagi na charakter operatu, sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę, a zatem osobą dysponującą wiedzą specjalistyczną, podważenie tez zawartych w takim dokumencie wymaga z reguły odwołania się do innego dokumentu, sporządzonego przez osobę również dysponującą wiedzą specjalistyczną. Jak wskazuje się w orzecznictwie, kontrola opinii rzeczoznawcy majątkowego na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy, które można podzielić na te nie wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te w sferę tą wkraczające. Merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (por. przykładowo: wyroki NSA z 21 lipca 2020 r., I OSK 3284/19; z 22 lutego 2021 r., I OSK 2521/18; z 15 lutego 2022 r., II OSK 709/21; z 7 kwietnia 2022 r., I OSK 726/21; z 31 stycznia 2023 r., I OSK 3197/19; z 12 kwietnia 2023 r., II OSK 1223/20; z 16 maja 2023 r., I OSK 2460/20). Operat szacunkowy sporządzony w rozpoznawanej sprawie przez rzeczoznawcę został przez organy, zwłaszcza Kolegium, oceniony wnikliwie i prawidłowo. Organy przyjęły operat bez zastrzeżeń, Sąd również nie znajduje żadnych podstaw, aby kwestionować wartość dowodową operatu. Operat został sporządzony zgodnie z wytycznymi wynikającymi z obowiązujących przepisów (art. 152-154 u.g.n., § 4-6, § 8, § 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; Dz. U. z 2023 r., poz. 1832). Treść operatu jest jasna, zastosowana metodologia (podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej, s. 13 operatu) jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Dobór nieruchomości do próbki reprezentatywnej (s. 17-20 operatu) nie budzi żadnych wątpliwości, nieruchomości te spełniają kryterium podobieństwa do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny (art. 4 pkt 16 u.g.n.), rzeczoznawca przekonująco uzasadnił przyjęte cechy rynkowe i ich wagę wpływającą na kształtowanie cen rynkowych nieruchomości, a co za tym idzie na sposób korygowania ceny średniej (s. 21-22 operatu). W obliczeniach nie ma żadnych błędów rachunkowych. Prawidłowość operatu nie została zakwestionowana w trybie przewidzianym w art. 157 u.g.n. (przepis przewidujący możliwość oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny). Konkludując: w operacie nie sposób dopatrzeć się żadnych błędów metodologicznych (naruszenia wytycznych wynikających z przepisów prawa), nieścisłości, niespójności, tok rozumowania i zastosowane metody są wyjaśnione w sposób klarowny i przekonujący. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), Sąd oddalił skargę.