II SA/Lu 862/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń rodzinnych nienależnie pobranych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa L. uznał za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne w kwocie [...]zł wypłacone G. B. w okresie od 1 września 2009r. do 31 października 2009r. Następnie decyzją z dnia 27 sierpnia 2015r. wydaną na podstawie art. 21, art. 23a ust.6 oraz ust. 9 , art. 25 ust.1, art. 30 ust.1, ust.2 pkt.1 oraz ust.8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 114), art.73 Rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 14 czerwca 1971 r. Nr [...] w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. WE. Nr 1.149 z dnia 5 lipca 1971 ze zm.), pkt.2 decyzji nr HI z dnia 12 czerwca 2009r. dotyczącej zasad przechodzenia od rozporządzeń Rady ( EWG) nr [...]( EWG ) nr [...] do rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady ( WE ) nr [...]( WE ) nr 987/2009 oraz stosowania decyzji i zaleceń Komisji Administracyjnych ds. spraw Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego ( Dz. Urz. UE Nr [...] z dnia 24 kwietnia 2010r. ) ten sam organ zażądał zwrotu wymienionej wyżej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu podano, że stosownie do art. 30 ust.8 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jedn. Dz. U z 2015r. poz. 114 ) kwoty świadczeń rodzinnych uznanych za nienależnie pobrane podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami, które są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty. Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania strony utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że w świetle art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jedn. Dz. U z 2015r. poz. 114 ) osoba, która pobrała świadczenie nienależne zobowiązana jest do jego zwrotu. Z kolei według art. 30 ust.2 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia uznaje się 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 , za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego; 5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej, niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne wypłacone stronie za okres od dnia 1 września 2005r. do dnia 30 listopada 2005r. i orzekł o ich zwrocie. Strona nie powiadomiła bowiem organu, wbrew pouczeniu zawartym w decyzji o przyznaniu świadczenia, że jej mąż M. B. był w tym okresie zatrudniony na terenie [...]. Odnosząc się do zarzutu nie pouczenia o możliwości umorzenia wspomnianej należności Kolegium zaznaczyło, że zaskarżona decyzja zawiera stosowne pouczenie. Powołując się na wyrok NSA z dnia 8 października 2007r. ( I OSK 1/07 ) stwierdzono ponadto, że umorzenie możliwe jest dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji o jej zwrocie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. B. zarzuciła decyzji Kolegium rażące naruszenie art. 9 i 10 § 1 kpa w związku z art. 30 ust.9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania w kierunku ewentualnego umorzenia w całości lub części, odroczenia terminu płatności bądź rozłożenia na raty kwoty nienależenie pobranych świadczeń wraz z odsetkami oraz wydanie decyzji bez zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu, a tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów mających znaczenie dla istoty rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi skarżąca zwróciła uwagę, że rozpoznając sprawę żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, która powinna być wszczynana z urzędu, organ jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia sytuacji rodziny. Zdaniem skarżącej powoływany przez Kolegium wyrok NSA z dnia 8 października 2007r. został wydany w konkretnej sprawie i nie jest obligatoryjnym źródłem prawa dającym podstawę rozstrzygania w innych postępowaniach. Wskazując z kolei na naruszenie art. 10 § 1 kpa zaznaczyła, że wszczęcie postępowania nastąpiło z urzędu, bez powiadamiania jej o tym fakcie. Również decyzja uznająca świadczenia rodzinne za nienależnie pobrane nie zawierała żadnego pouczenia, że wynikającym z niej skutkiem prawnym będzie żądanie ich zwrotu. Nie pouczono jej również o możliwości umorzenia należności lub rozłożenia na raty. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że Kolegium zasadniczą część swojego uzasadnienia oparło na stanie faktycznym stanowiącym podstawę, nie kwestionowanej w żadnym zakresie, decyzji o uznaniu świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane, tym samym tracąc z pola widzenia stawiane przez nią zarzuty. Tym samym naruszona została, określona w art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności postępowania, polegająca na ponownym rozpatrzeniu przez organ odwoławczy sprawy już rozpoznanej przez organ I instancji. Jej odwołanie dotyczyło decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, tymczasem Kolegium odniosło się do zasadności decyzji w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, zmieniając w ten sposób rodzaj sprawy, rozpoznając sprawę inną, niż rozpoznana przez organ I instancji. Skarżąca zaznaczyła, że wprawdzie żądanie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych pozostaje w związku z uznaniem za nienależnie pobrane świadczenia, są to jednak dwie sprawy rozstrzygane na podstawie różnych uregulowań prawnych i na innych zasadach, stąd nie mogą być objęte tym samym postępowaniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Za skuteczny uznać należy zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 15 kpa statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego odniesienia się do jej sprawy. W orzecznictwie uważa się, że dla jej zachowania nie jest wystarczającym, aby w sprawie wydane zostały przez organy I i II instancji stosowne decyzje. Istotne jest poprzedzenie ich przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania wyjaśniającego stan faktyczny i prawny sprawy (wyroki NSA z 30 listopada 2009 r., II OSK 1856/08, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dla organu odwoławczego oznacza to konieczność ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, przy czym granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji pierwszoinstancyjnej. Wykroczenie przez organ poza tę granicę stanowi o naruszeniu zasady o której mowa w art. 15 kpa. Należy zgodzić się ze skarżącą, że w rozpoznawanej sprawie Kolegium wspomnianą granicę przekroczyło. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozostawia bowiem wątpliwości, że w istocie przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym nie była decyzja Marszałka Województwa L. z dnia 27 sierpnia 2015r. dotycząca żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, ale zasadność uznania świadczeń za nienależnie pobrane, co przecież było przedmiotem wcześniejszej decyzji Marszałka Województwa L. z dnia 13 lipca 2015r. Nie była ona poddana kontroli instancyjnej, co więcej w skardze skarżąca potwierdziła, że tego rozstrzygnięcia nie kwestionowała w żadnym zakresie. Tymczasem Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednoznacznie stwierdziło, że przedmiotem odwołania jest decyzja o nienależnym pobraniu świadczeń rodzinnych wypłaconych za okres od 1 września 2009r. do 31 października 2009r. i orzeczenie o ich zwrocie. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy potwierdza jednak zasadność rozstrzygnięcia dotyczącego nienależnie pobranych świadczeń. Rację ma w tej sytuacji skarżąca dowodząc, że Kolegium rozpoznało sprawę inną pod względem przedmiotowym, niż rozstrzygnięta przez organ I instancji. W tym aspekcie istotna jest treść praw i obowiązków oraz podstawa faktyczna i prawna rozstrzygnięć kończących obie sprawy. Co prawda w niniejszej sprawie oba rozstrzygnięcia są powiązane ze sobą, ale nie przesądza to o tożsamości spraw. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego decyzja o zwrocie świadczenia może być wydana wówczas, gdy przesądzone zostanie, iż ma on charakter świadczenia nienależnie pobranego ( m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r., I OSK 619/10 i I OSK 620/10 i 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1773/12 opubl. w CBOSA). Dlatego decyzja o zwrocie nienależenie pobranego świadczenia może zapaść wówczas, gdy decyzja o ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia jest ostateczna. Przy czym tylko ta decyzja rodzi konkretny obowiązek i jest podstawą egzekucji, bo istotne jest tu m.in. ustalenie możliwości żądania zapłaty, np. z uwagi na okres przedawnienia. Pierwsza z decyzji ma swą podstawę w przepisie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś druga w jej art. 30 ust. 1, oparte są zatem na różnych podstawach prawnych. Poza tym każda jest wydawana odrębnie, podlega odrębnemu rozpatrzeniu i ewentualnemu zaskarżeniu. Celem takiego rozwiązania jest m.in. stabilizacja stosunków prawnych, jakie obie obejmują, i oparcie decyzji o zwrocie na ostatecznej decyzji ustalającej charakter pobranego świadczenia. Skoro decyzja wymieniona powyżej jako pierwsza jest podstawą wydania decyzji o zwrocie świadczenia, to sprawa jego charakteru jest już ostatecznie przesądzona, a organ następnie orzekający jest nią związany. Wzruszenie jej w postępowaniu sądowoadministracyjnym przeczyłoby pewności obrotu i działania organów. Sam związek pomiędzy materią rozstrzygniętą obiema decyzjami, a nawet przyjęcie kontynuacji postępowania, są niewystarczające dla przyjęcia tożsamości obu spraw. Organ odwoławczy rozpatruje wprawdzie sprawę ponownie, jednak podstawą jego działania jest odwołanie strony, nie może zatem zastępować strony, która odwołania nie złożyła. W konsekwencji wyłączona jest możliwość rozpoznania decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie (art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych) w sprawie, w której zaskarżono tylko decyzję orzekającą o obowiązku zwrotu tego świadczenia (art. 30 ust. 1 tej ustawy tak NSA w wyrokach z dnia 5 maja 2015r. I OSK 2778/13 i 9 października 2015r. I OSK 669/14 opubl. w CBOSA ). Powyższej oceny nie zmienia podanie w sentencji decyzji Kolegium prawidłowo oznaczonej decyzji Marszalka Województwa L. i wskazanie przedmiotu jej rozstrzygnięcia. W istocie bowiem uzasadnienie decyzji dotyczy innej kwestii, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium odniesie się również do pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżoną decyzję.