II SA/Lu 863/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia na zakup żywności I. oddala skargę; II. przyznaje [...] E. O.-M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 złotych (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem należnego podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] – wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] – z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], którą przyznano J. . świadczenie pieniężne na zakup żywności w kwocie [...] zł w miesiącu czerwcu 2012 r., w ramach ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek J. S. z dnia [...] maja 2012 r., w którym domagała się ona m.in. przyznania od dnia 1 czerwca 2012 r. świadczenia pieniężnego na zakup żywności. W dniu [...] czerwca 2012 r. organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy, na podstawie którego stwierdził, że rodzina wnioskodawczyni spełnia przesłanki wynikające z art. 7 pkt 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej, tj. niepełnosprawność oraz bezrobocie. Organ ustalił też, że rodzina strony osiąga stały dochód w wysokości [...] zł w przeliczeniu na osobę. Powyższa kwota stanowi 165% kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej i w związku z podwyższeniem przez Radę Miejską w B. kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania pomocy w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" do 175 % kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej, uprawnia wnioskodawczynię do pobierania żądanego świadczenia. W tym stanie rzeczy organ I instancji przyznał stronie żądane świadczenie, zaznaczając przy tym, że jego wartość jest adekwatna do okoliczności sprawy. Wyjaśnił, że Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] dysponuje ograniczonymi środkami na realizację programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (w 2012 r. wyniosły one 106.000,00 zł, z czego 33.000,00 zł to środki własne gminy), zaś J. S. systematycznie korzysta z tej pomocy i chociażby w okresie od stycznia do maja 2012 r. pobierała świadczenie na zakup żywności w wysokości [...] zł miesięcznie, przyznane jej kolejno decyzjami: z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. Organ I instancji podkreślił, że ze względu na ograniczone możliwości finansowe oraz dużą liczbę osób ubiegających się o wsparcie, jest zobowiązany do umiejętnego gospodarowania posiadanymi środkami. Wnioskodawczyni nie może natomiast oczekiwać od Ośrodka Pomocy Społecznej zaspokojenia jej wszystkich potrzeb. Rozpatrując odwołanie J. S. od decyzji pierwszoinstancyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia. Organ odwoławczy stwierdził, że pomimo działań J. S. mających na celu wykazanie, iż jest ona osobą samotnie gospodarującą (takich jak zawarcie z matką umowy użyczenia wspólnie zajmowanego mieszkania, czy też zawarcie w dniu [...] kwietnia 2012 r. ugody, na mocy której H. P. zobowiązała się do uiszczania na rzecz córki dobrowolnych alimentów w wysokości [...] zł), analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że odwołująca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z matką. Obie kobiety zamieszkują bowiem razem w jednopokojowym mieszkaniu, wspólnie korzystają ze wszystkich urządzeń i sprzętów gospodarstwa domowego oraz wzajemnie sobie pomagają. Ponadto – zdaniem organu odwoławczego – dochód J. S. nie wystarcza jej na samodzielne zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. W związku z powyższym Kolegium uznało za prawidłowe ustalenia organu I instancji, iż dochód strony wynosi [...] zł i uprawnia ją do uzyskania wnioskowanej pomocy. Organ II instancji wyjaśnił przy tym, że powyższa kwota stanowi połowę dochodu dwuosobowej rodziny odwołującej z kwietnia 2012 r., na który składała się emerytura H. P. w wysokości [...] zł (pomniejszona o [...] zł alimentów na rzecz córki) oraz dochody samej J. S., tj. alimenty w wysokości [...] zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł oraz świadczenie pieniężne na zakup żywności w wysokości [...]zł. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji - również w zakresie, w jakim określa wysokość przyznanego stronie świadczenia - mieści się w granicach uznania administracyjnego, podkreślając, że dotychczas udzielone J. S. wsparcie stanowi znaczącą część pomocy udzielanej przez organ I instancji w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania." J. S. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wskazując, że rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Skarżąca zakwestionowała przede wszystkim stanowisko organów, iż prowadzi gospodarstwo domowe wraz z matką. Podkreśliła, że stan zdrowia uniemożliwia jej sprawowanie opieki nad matką, co potwierdza treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2011 r., w której wskazano, że "córka J. S. ze względu na swój stan zdrowia nie jest w stanie przygotować matce posiłków i udzielać pomocy". Ponadto – "z inicjatywy organu" – została ona zdyskwalifikowana jako opiekunka dla matki ze względu na umiarkowany stopień niepełnosprawności. W ocenie skarżącej organy pominęły zatem w niniejszej sprawie dowody działające na jej korzyść. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga J. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć wykazała bowiem, iż nie naruszają one przepisów prawa materialnego ani też przepisów prawa procesowego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup żywności, zatem w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej "u.p.s." oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), dalej "ustawa o dożywianiu". W świetle art. 5 ust. 1 ustawy o dożywianiu, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 (to jest takim, które znajdują się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s.), jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., to jest 477 zł – w przypadku osoby samotnie gospodarującej lub 351 zł – w przypadku osoby w rodzinie (kwoty obowiązujące do dnia 30 września 2012 r., tj. w czasie orzekania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji). Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dożywianiu rada gminy może podjąć uchwałę o podwyższeniu kryterium dochodowego, o którym mowa w ust. 1. Okoliczność taka miała miejsce na gruncie niniejszej sprawy, bowiem Rada Miejska w B. uchwałą z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie podwyższenia kryterium uprawniającego do pomocy w formie dożywiania (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 42, poz. 1314), podwyższyła kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o dożywianiu, w ten sposób, że pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 175% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1, pkt 1 i 2 u.p.s. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., przyznającą skarżącej świadczenie pieniężne na zakup żywności w kwocie [...] zł w miesiącu czerwcu 2012 r. Należy więc podkreślić, iż rozstrzygnięcie to jest korzystne dla skarżącej, gdyż uwzględnia jej wniosek. Decyzja o przyznaniu pomocy na dożywianie oraz o ustaleniu jej wysokości ma charakter uznaniowy, co oznacza, po pierwsze - że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma, po drugie – że otrzyma je w formie i wysokości, jakiej oczekuje. Uznanie administracyjne pozwala bowiem organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Obejmuje ono również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy wziąć pod uwagę w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy liczne grono osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Podkreślić należy, że decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s.32 i nast.). Kontrola decyzji uznaniowej sprowadza się natomiast wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00, niepubl.). Innymi słowy, dotyczy ona jedynie prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Sąd nie może natomiast wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów administracyjnych, a więc – o ile prawidłowo przeprowadzono postępowanie - nie może kwestionować wysokości przyznanego świadczenia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można zarzucić zarówno organowi I instancji, jak i organowi odwoławczemu naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej o przyznanie jej pomocy finansowej na zakup żywności. Szczególnie organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające i mając na uwadze interes wszystkich osób ubiegających się o pomoc, nie tylko skarżącej, oraz ograniczone (w stosunku do potrzeb) możliwości finansowe, przyznał skarżącej świadczenie na zakup żywności w wysokości [...] zł, co - jak należy sądzić - nie odpowiada oczekiwaniom skarżącej, ale co - zdaniem Sądu - mieści się w granicach uznania administracyjnego. Organ wyjaśnił bowiem, z czego wynika wysokość przyznanej pomocy, przedstawiając ograniczoną ilość środków, jakimi Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] dysponował na realizację programu "Pomoc państwa z zakresie dożywiania" w 2012 r. Wskazał również na fakt, że skarżąca systematycznie od początku 2012 r. korzysta z tego programu. W tych okolicznościach brak jest podstaw do kwestionowania wartości udzielonego J. S. wsparcia, jak również długości okresu, na jaki zostało ono przyznane. Ponadto należy zgodzić się z organami, że to na skarżącej w pierwszym rzędzie spoczywa obowiązek podejmowania starań mających na celu poprawę jej sytuacji bytowej. Pomimo, że niewątpliwie jest ona w sytuacji wymagającej wsparcia, nie może oczekiwać, by organ pomocy społecznej przejął na siebie wszystkie obowiązki wynikające z konieczności jej utrzymania, tym bardziej, że z akt sprawy wynika, że nie jest ona osobą całkowicie niezdolną do pracy, lecz może podjąć zatrudnienie w warunkach pracy chronionej. Podkreślić należy, że organy pomocy społecznej nie mogą wyręczać osób ubiegających się o pomoc z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale powinny wymagać od nich aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (por. przykładowo wyroki NSA z dnia: 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1864/06, 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 554/07, 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 887/07, 29 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 840/07, i 23 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1511/07). W sprawach z zakresu pomocy społecznej kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być zatem cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 116/10). Podstawowy zarzut skarżącej w niniejszej sprawie dotyczył ustalenia przez organy, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z matką H. P., a w konsekwencji przyjęcia, że jej dochód w miesiącu kwietniu 2012 r. wyniósł [...] zł i stanowił połowę łącznej kwoty dochodów uzyskanych w tym miesiącu przez skarżącą i jej matkę. Jakkolwiek kwestia ta w zasadzie pozostaje bez wpływu na treść kontrolowanych decyzji (niezależnie bowiem od przyjęcia, czy skarżąca gospodaruje sama, a jej dochód wynosi [...] zł, czy też z matką i osiąga dochód w wysokości [...] zł, kwoty te nie przekraczają 175% kryterium dochodowego określonego w u.p.s. przez co skarżąca w obu tych przypadkach spełniała warunki do przyznania jej wsparcia w trybie przewidzianym w ustawie o dożywianiu), należy stwierdzić, że ocena organów w tym zakresie również nie nosi znamion dowolności. Z przepisu art. 6 pkt 14 ustawy wynika bowiem, że osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu u.p.s., o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego (por. W. Maciejko (w:) W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 72-73). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarżąca - jak wynika z przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2012 r. wywiadu środowiskowego - mieszka wraz z matką H. P. w mieszkaniu matki składającym się z 1 pokoju, kuchni oraz łazienki. Obie kobiety korzystają ze sprzętu gospodarstwa domowego, jaki znajduje się w mieszkaniu. Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku, która wymaga opieki, ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe, a jej dochód stanowi emerytura w kwocie [...] zł, pomniejszona o kwotę [...] zł uiszczaną tytułem alimentów na rzecz córki (ugoda z dnia [...] kwietnia 2012 r. zawarta przed Sądem Rejonowym [...] w sprawie - sygn. akt. [...]). Skarżąca jest natomiast osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, może pracować tylko w warunkach pracy chronionej. Na jej dochód uzyskany w miesiącu poprzedzającym złożenie przez nią wniosku w niniejszej sprawie (art. 8 ust. 3 u.p.s.) składa się: dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł, świadczenie pieniężne na zakup żywności w wysokości [...] zł oraz alimenty od matki w kwocie [...] zł. W tych okolicznościach prawidłowe jest stanowisko organów administracji, iż skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a tym samym za prawidłową należy uznać również wysokość ustalonego dochodu strony. Dla oceny tej kwestii – w ocenie Sądu – bez znaczenia pozostaje argumentacja skarżącej, iż nie sprawuje ona opieki nad matką, zaś opiekę tę wykonuje jej brat, pobierając z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne. Niezależnie bowiem od zakresu wzajemnego wspierania się skarżącej i jej matki, o ich wspólnym gospodarowaniu, poza faktem wspólnego zamieszkiwania, świadczy chociażby sytuacja finansowa skarżącej, której dochód - pomijając dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł, który w całości przeznaczany jest na pokrycie kosztów utrzymania mieszkania - w zasadzie ogranicza się do kwoty [...] zł miesięcznie. Kwota ta – w ocenie Sądu – nie jest natomiast w stanie pokryć miesięcznych kosztów zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jednej osoby, co wskazuje, że skarżąca przynajmniej częściowo pozostaje ona utrzymaniu matki. Stanowisko, iż J. S. prowadzi wraz z matką wspólne gospodarstwo domowe zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1148/12, oddalającym skargę kasacyjną J. S. od wyroku tutejszego Sądu z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 836/11. Sąd drugiej instancji w orzeczeniu tym wyraził pogląd, że w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego ocena, iż warunki mieszkaniowe oraz zależność istniejąca między skarżącą i jej matką stwarzają obiektywnie stan wskazujący na to, że prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe, jest prawidłowa. Odmienne przekonanie strony oraz fakt sprawowania opieki nad matką przez syna, pobierającego świadczenie pielęgnacyjne – zdaniem NSA – nie wykluczają stwierdzenia, że skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Reasumując, zarówno przebieg postępowania administracyjnego, w którym skarżąca brała udział, jak i uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć wskazują, że organy nie naruszyły w niniejszej sprawie obowiązujących przepisów, dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).