II SA/Lu 882/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] K. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. P. z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] odmawiającą przyznania M. P. pomocy w formie zasiłku celowego. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że M. P. we wniosku z dnia [...] maja 2011 r. zwróciła się do organu I instancji o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na żywność, leki oraz opłatę energii elektrycznej. Prośbę swą uzasadniła trudną sytuacją materialną, wskazując, iż jedynym źródłem dochodów jej trzyosobowej rodziny jest renta, z której po odtrąceniu alimentów na córkę (170 zł) pozostaje kwota 360 zł. Wnioskodawczyni podniosła, iż zarówno ona, jak i jej konkubent (bezrobotny, bez prawa do zasiłku), są poważnie chorzy i nie stać ich na zakup leków. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. P. odmówił przyznania stronie wnioskowanej pomocy. Organ I instancji ustalił, iż M. P. prowadzi wspólnie z konkubentem dwuosobowe gospodarstwo domowe, utrzymując się z przyznanej jej renty socjalnej i zasiłku pielęgnacyjnego oraz sporadycznego wynagrodzenia za pracę dorywczą konkubenta. Czworo dzieci M. P. przebywa w rodzinie zastępczej, a w stosunku do jednego z nich została ona pozbawiona władzy rodzicielskiej. W toku wywiadu środowiskowego wnioskodawczyni twierdziła, iż wymaga systematycznego leczenia, okazując na tę okoliczność zaświadczenie lekarskie od lekarza rodzinnego, lecz – jak wskazał organ – z zaświadczenia tego wynika jedynie, iż jest ona leczona w przychodni i wymaga stałego stosowania leków, brak jest natomiast informacji na temat rodzaju schorzenia i konieczności leczenia. Oceniając postawę wnioskodawczyni organ I instancji stanął na stanowisku, iż "nie wykorzystuje ona własnych sił i możliwości w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, nie robi nic w celu poprawy tej sytuacji, żyje dniem dzisiejszym oczekując pomocy ze strony organu". Po rozpatrzeniu odwołania M. P. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało, iż dochód rodziny skarżącej nie przekracza kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej, jak również, że w niniejszej sprawie doszukać się można jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej, tj. bezrobocia M.P. i jej konkubenta. Niemniej jednak Kolegium podzieliło argumenty organu I instancji o braku przesłanek celowościowych przemawiających za przyznaniem zasiłku celowego. Organ odwoławczy uznał, iż rodzina skarżącej otrzymuje już dostateczne wsparcie ukierunkowane przede wszystkim na dobro małoletnich dzieci. Organ ustalił, iż skarżąca nie ma na swoim utrzymaniu żadnego dziecka. Wszystkie z jej pięciorga dzieci objęte zostało alternatywnymi formami pomocy. W stosunku do ośmioletniej M. P. i pięcioletniej J. P. postanowieniem Sądu Rejonowego w R. P. z dnia [...] lipca sygn. akt III Nsm 328/09 ograniczono M. P. władzę rodzicielską poprzez umieszczenie dziewczynek w rodzinie zastępczej T. i P. D. W tej samej rodzinie zastępczej zostały uprzednio umieszczone starsze dzieci skarżącej – A. i K. P. W stosunku do najmłodszego, A. P., M. P. pozbawiona została władzy rodzicielskiej, a syn umieszczony został w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że skarżąca korzysta już ze wsparcia Państwa w ponoszeniu kosztów utrzymania dzieci. Tym samym zapewniona została potrzeba ochronny macierzyństwa i wielodzietności, rozwiązany został też jej problem bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych. Odnosząc się do problemów zdrowotnych skarżącej Kolegium wskazało, że wprawdzie w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lekarza rodzinnego, iż M. P. leczona jest w przychodni NZOZ w B. i wymaga stałego stosowania leków, jednakże strona nie udokumentowała wydatków związanych ze swoimi bliżej nieokreślonymi, schorzeniami. Organ II instancji stanął na stanowisku, iż skarżąca i jej konkubent nie wyczerpali własnych możliwości w celu poprawy sytuacji materialnej we własnym zakresie. Z ustaleń organu wynika bowiem, iż nie są oni zainteresowani podjęciem jakiejkolwiek pracy. Kolegium uznało również, iż egzystencja M. P. i jej konkubenta nie jest zagrożona, w związku z czym organ I instancji, odmawiając przyznania zasiłku celowego, nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego. M. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której domagała się zmiany decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia [...] września 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej poprzez przyznanie jej wnioskowanej pomocy, ewentualnie o ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącej decyzje organów obu instancji są niesłuszne, krzywdzące oraz pozbawione podstawy faktycznej i prawnej. Rozstrzygnięciom tym zarzuciła naruszenie prawa materialnego w tym art. 7 ustawy o pomocy społecznej poprzez odmowę przyznania pomocy finansowej pomimo zaistnienia wskazanych w nim przesłanek oraz naruszenie przepisu art. 11 tejże ustawy poprzez wydanie decyzji odmownej pomimo braku istnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek negatywnych. Zdaniem skarżącej organy administracji dopuściły się również naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w tym zbadania jej sytuacji zdrowotnej, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie udzielania jej należytej i wyczerpującej informacji, wskazówek i wyjaśnień co do okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw, art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej czynnego udziału w każdym etapie postępowania, art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, a także art. 107 i 140 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wskazania uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, a w szczególności faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie skarżącej w skutek niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego organy błędnie ustaliły, iż nie wykazuje ona żadnej inicjatywy w celu podjęcia pracy. M. P. wskazała, iż pomimo znikomych szans na znalezienie pracy, zatrudnia się dorywczo w rolnictwie, zbiera grzyby na handel, a niejednokrotnie również pracuje w zamian za żywność. Skarżąca wskazała, iż w jej sprawie istnieją przesłanki uzasadniające konieczność przyznania pomocy społecznej, takie jak ubóstwo, bezrobocie, potrzeba ochrony macierzyństwa oraz bezradność w sprawach opiekuńczowychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego w rodzinach wielodzietnych i niepełnych. Podniosła, iż źródło utrzymania jej rodziny stanowi jedynie renta socjalna w wysokości 364,09 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł, zaś w ostatnim czasie jej sytuacja finansowa uległa dalszemu pogorszeniu. Wskazała, iż jej konkubent uległ wypadkowi, w skutek czego nie jest w stanie podejmować prac dorywczych. Zaskarżona decyzja – w ocenie M. P. – została niesłusznie oparta na zasadach ogólnych zawartych w przepisach art. 2, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, mających charakter postulatywny oraz na subiektywnej ocenie jej osoby przedstawionej przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. P., w oderwaniu natomiast od jakichkolwiek dowodów i przepisów prawa oraz rzeczywistego stanu rzeczy. Skarżąca wyraziła opinię, iż sprawa jej dzieci nie powinna ważyć na decyzji organów administracji, gdyż rozstrzygnięcia sądu w tym przedmiocie są nieprawomocne, a powodem odebrania dzieci była przede wszystkim sytuacja materialna, będąca skutkiem braku należytej pomocy ze strony Państwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć wykazała bowiem, iż nie naruszają one przepisów prawa materialnego ani też przepisów prawa procesowego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie jej zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności, leków oraz opłatę energii elektrycznej. Zgodnie z art. 39 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Według natomiast art. 39 ust. 2 tej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Należy podkreślić, iż udzielenie wsparcia na podstawie powyższego przepisu pozostaje w dyspozycji właściwego organu, co sprawia, że decyzja taka ma charakter uznaniowy. Oznacza to, iż kontrola legalności takiej decyzji sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00). W ocenie Sądu organy administracji – wbrew twierdzeniom skarżącej – w sposób prawidłowy przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające. Z akt sprawy nie wynika również, by organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego czy też przepisów postępowania w stopniu istotnym dla wyniku sprawy. W rozpoznawanej sprawie dokonano prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz właściwie go oceniono, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodzić się należy z organami obu instancji, iż brak jest konieczności udzielenia skarżącej pomocy ze względu na problemy w sprawach opiekuńczo-wychowawczych oraz potrzebę ochrony macierzyństwa i wielodzietności. W trakcie przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2011 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że czworo dzieci M. P.zostało jej odebranych i umieszczonych w rodzinie zastępczej, a w stosunku piątego, najmłodszego dziecka – syna A. P., który przebywa w placówce opiekuńczo-wychowawczej – skarżąca została pozbawiona władzy rodzicielskiej. Skarżąca prowadzi dwuosobowe (a nie jak wskazała we wniosku z dnia [...] maja 2011 r. – trzyosobowe) gospodarstwo domowe, wraz ze swoim konkubentem J. G. Źródłem ich dochodu jest renta socjalna skarżącej w wysokości 364,09 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Zarówno ona, jak i jej konkubent są osobami bezrobotnymi. Dochód dwuosobowego gospodarstwa domowego skarżącej wynosi 517,09 zł i nie przekracza określonego w ustawie o pomocy społecznej kryterium dochodowego. Należy jednak mieć na uwadze, iż ustalenie, że osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej spełnia kryteria ustawowe, uprawniające ją do świadczeń z pomocy społecznej nie oznacza, że pomoc taka zostanie jej automatycznie udzielona. Konstrukcja uznania administracyjnego pozwala bowiem organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, przy czym organ uwzględnia nie tylko sytuację materialną osoby ubiegającej się o pomoc, ale również możliwości finansowe ośrodka. Pomoc powinna być przyznawana w pierwszej kolejności tym osobom, które nie są w stanie samodzielnie egzystować i zgodnie z celami ustawy. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji, decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por. I. Bogucka, "Państwo prawne a problem uznania administracyjnego", Państwo i Prawo 1992 r., z.10, s.32 i nast.). W ocenie Sądu organy administracji obu instancji orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego uznając, że brak jest podstaw do przyznania M. P. zasiłku celowego. Twierdzenie skarżącej, jakoby sytuacja zdrowotna jej oraz jej konkubenta uniemożliwiała im podjęcie jakiejkolwiek pracy, nie zostało w toku postępowania udokumentowane. Z treści wywiadów rodzinnych przeprowadzonych [...] grudnia 2010r. i [...] czerwca 2011r. wynika natomiast, że skarżąca oraz jej konkubent są osobami zdolnymi do pracy, lecz nie są zainteresowani jej znalezieniem. J. G. nigdy nie wykonywał stałej pracy, pozostaje na utrzymaniu konkubiny, oboje mają złą opinię w środowisku. Skarżąca natomiast całkowicie zaniedbuje swoje obowiązki zarówno domowe (dom, w którym mieszka rodzina jest niezwykle zaniedbany) oraz rodzicielskie, co skutkowało odebraniem jej dzieci. Również nie podejmuje żadnych starań w celu zmiany ich sytuacji bytowej. Problemy skarżącej i jej konkubenta przede wszystkim wynikają więc z ich biernej postawy życiowej, nie zaś z niezależnych od nich okoliczności. Brak jest zatem podstaw by nie zgodzić się ze stanowiskiem organów, iż skarżąca oraz jej konkubent są osobami zdolnymi do samodzielnej egzystencji i w pierwszej kolejności winny we własnym zakresie dążyć do przezwyciężenia trudności, z jakimi się borykają, a nie biernie oczekiwać na pomoc ze strony organów pomocy społecznej. Powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosowanie zaś 3 ust. 1 pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Oceniając sytuację życiową wnioskodawcy oraz rozstrzygając w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej organy administracji zobowiązane są kierować się treścią powyższych unormowań, które określają podstawowe zasady i cele pomocy społecznej. Zarzut skarżącej, iż organy administracji niesłusznie oparły swoje stanowisko właśnie na powyższych przepisach jest więc całkowicie bezzasadny. Należy ponadto podkreślić, iż w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączenia się instytucji państwa, bowiem pomoc społeczna ma charakter uzupełniający. Organy pomocy społecznej nie mogą więc wyręczać osób ubiegających się o pomoc z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale powinny wymagać od nich aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (por. przykładowo wyroki NSA z dnia: 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1864/06, 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 554/07, 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 887/07, 29 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 840/07, i 23 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1511/07). W sprawach z zakresu pomocy społecznej kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 116/10). Brak przesłanek celowościowych przemawiających za przyznaniem M. P. żądanej przez nią pomocy uzasadnia zatem odmowę organów administracji. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę należało oddalić. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).