II SA/Lu 960/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. S. i J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania analizy hydrologicznej oraz przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2015r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania P. P. uchyliło decyzję Wójta Gminy D. K. z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] nakazującą – na podstawie art. 29 ustawy z dnia [...] lipca 2001r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 469 ze zm.), zwanej dalej "Prawo wodne" - P. P. - Zarządowi Dróg Powiatowych w P. wykonanie określonych obowiązków i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z akt sprawy postępowanie zostało wszczęte na wniosek Wicestarosty Powiatowego w P. w związku z pismem Zarządu Dróg Powiatowych w P. i z pismem (przedsądowym wezwaniem do podjęcia działań, skierowanym do Zarządu Dróg Powiatowych) K. S. oraz J. H., właścicieli działek odpowiednio - nr ewid.[...] i nr ewid.[...] położonych w miejscowości B. k/[...] K. S. i J. H. podnosili, że podczas przebudowy drogi powiatowej nr 1569L (działka nr ewid.[...]) został zmieniony system odprowadzania wód opadowych z tej drogi, wskutek czego na ich działkach nadmiernie gromadzi się woda opadowa, natomiast Starosta P. wskazywał, że przyczyną zalewania okolicznych działek jest zasypany rów melioracyjny przebiegający przez działki oznaczone nr nr ewid. [...] oraz pod drogą powiatową. Rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadził w dniu [...] października 2013r. oględziny, podczas których stwierdzono, że woda deszczowa w tym terenie odprowadzana jest do studzienek deszczowych zlokalizowanych w koronie jezdni. W trakcie obfitych opadów deszczu studzienki zapełniają się wodą i przestają pełnić swoją funkcję, a woda z całego terenu znajduje ujście na działkach nr ewid.[...] i nr ewid.[...], zaś rów w obrębie działek objętych postępowaniem jest niewidoczny. Na podstawie pism Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. oraz Urzędu Marszałkowskiego w L. z dnia [...] stycznia 2014r. i z dnia [...] lutego 2014r. organ I instancji ustalił, że rów melioracyjny w 1995r. został wyłączony z ewidencji urządzeń melioracji wodnych i brak jest dokumentacji dotyczącej jego budowy, ponadto nie figuruje on na podkładzie geodezyjnym prowadzonym przez Starostwo [...]. Organ I instancji dopuścił również dowód z opinii biegłych: mgr inż. S. M., inż. M. [...] oraz mgr inż. D. F. (biegłego w zakresie budownictwa drogowego, geotechniki i geologii inżynierskiej), a następnie stwierdził, że zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy działaniem właściciela drogi powiatowej (działki nr ewid.[...]) a podtopieniami na sąsiednich działkach i na podstawie art. 29 Prawa wodnego wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] sierpnia 2015r. Decyzją tą organ nakazał P. P. - Zarządowi Dróg Powiatowych w P.: 1. sporządzenie analizy hydrologicznej odnośnie wydajności wykonanego systemu odwodnienia za pomocą studzienek chłonnych oraz oceny hydrologicznej terenu przy uwzględnieniu zlewni przepustu w km 6+018 w istniejącym i planowanym stanie zagospodarowania terenu położonego na wschód od drogi powiatowej celem weryfikacji konieczności utrzymania przepustu przez Zarządcę Drogi; 2. w przypadku ustalenia w analizie ad. 1 konieczności utrzymania przepustu - podjęcie działań mających na celu odtworzenie systemu powierzchniowego odprowadzania wód z udrożnieniem przepustu w km 6+018, a także likwidację odprowadzania wody ze studzienek chłonnych za pomocą rury PCV, wykonanie kratek ściekowych w/m lokalizacji przepustu, wykonanie ścianki czołowej od strony wschodniej, 3. w przypadku ustalenia w analizie ad.1 zbyt małej wydajności wykonanego systemu studni chłonnych przy braku wskazań do utrzymania przepustu - rozszerzenie systemu zagospodarowania wody w obrębie pasa drogowego o dodatkowe studnie lub inne elementy np. komory rozsączające. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że biegły D. F. w "Opinii n.t. wpływu przebudowy drogi powiatowej nr [...] na zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie położone w m. B. oznaczone jako działki o numerach ewidencyjnych [...] stwierdził, że zmiana stanu wody w bezpośrednim sąsiedztwie tych działek jest wynikiem braku udrożnienia przepustu w km 6+018 drogi powiatowej nr 1569 i braku uporządkowania odpływu wody wskutek zasypania odcinków rowu M 4, dlatego konieczne jest podjęcie przez właściciela drogi powiatowej - działki nr [...] odpowiednich czynności w celu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania odpowiednich urządzeń zapobiegających szkodom. Organ I instancji opierając się na opinii tego biegłego stwierdził, że w dokumentacji przebudowy drogi powiatowej nr [...] L nie ma informacji na temat prac związanych z przepustami na trasie drogi w miejscowości B.. Prawdopodobnie w trakcie robót wykonano przedłużenie przepustu po stronie wschodniej, jednak bez wykonania ścianki czołowej z uwagi na sąsiedztwo trwałego ogrodzenia; brak jest również załączników związanych z wymiarowaniem zaprojektowanego odwodnienia - wypustów studni chłonnych. Powyższe świadczy o nieodpowiednim zarządzaniu drogą powiatową i niewłaściwym systemie odpływu wody z tej drogi, co doprowadziło do zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiadujących z drogą. Organ I instancji nie podzielił natomiast stanowiska biegłego S. M. wyrażonego w "Ekspertyzie wykonanej na odprowadzanie wód burzowych z przepustu położonego w miejscowości B. gm. D. K. na drodze powiatowej nr [...] w km 6+018", że w celu sprawnego odprowadzania wód roztopowych i deszczowych z drogi powiatowej i przyległych działek zagrodowych oznaczonych - nr [...], nr [...] i nr [...] położonych po obu stronach drogi należy dokonać odtworzenia rowu M w km 4+010- 4 +200 poprzez wykonanie konserwacji bieżącej, wycięcie zakrzaczeń, odmulenie dna i przepustów istniejących na drogach lokalnych. Organ stwierdził, że skoro rów nie znajduje się w ewidencji melioracji szczegółowych, to organ nie ma obowiązku go odtwarzać ani utrzymywać; obowiązek taki spoczywa natomiast na właścicielach przyległych gruntów. Odtworzenie tego rowu przez właściwy organ nie jest możliwe także z tego powodu, że w świetle art. 70 pkt 1 ustawy Prawo wodne, melioracje wodne służą regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochrony użytków rolnych przed powodziami, zaś zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. K. tereny, których dotyczy niniejsza sprawa, zostały przeznaczone pod zabudowę, przez którą należy rozumieć domy i siedliska, a nie pod uprawy rolne. W odwołaniu od decyzji organu I instancji P. P. wniósł o uchylenie tej decyzji, zarzucając, że organ nie ustalił, jaki był początkowy stan wody na gruncie, czy nastąpiła jego zmiana, ani czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniami Powiatu a ewentualną zmianą stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Organ ponadto nie wyjaśnił, dlaczego oparł się wyłącznie na opinii biegłego mgr inż. D. F., pomijając pozostałe opinie, a ponadto nałożone obowiązki sformułował w sposób niezrozumiały, warunkowy i faktycznie niemożliwy do wykonania, bowiem uzależnił je od okoliczności, na które strona nie ma wpływu, tj. od wyników analizy hydrologicznej. P. P. podniósł również, że wbrew stanowisku organu I instancji, istnieją dokumenty (podkłady geodezyjne i rejestr gruntów), które zawierają informacje potwierdzające istnienie rowu melioracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniło odwołanie i wskazaną na wstępie decyzją uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium, organ I instancji bezzasadnie pominął w sprawie znaczenie zasypanego rowu melioracyjnego, na co wskazywali zarówno K. S. i J. H., jak i biegły mgr inż. S. M.. W ocenie Kolegium, organ I instancji błędnie ustalił, że rów melioracyjny nie figuruje na podkładzie geodezyjnym prowadzonym przez Starostwo [...], gdyż z załączonych do odwołania wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów obręb B. wynika, że w obrębie gruntów działek nr ewid.[...], [...] rów taki się znajduje, a Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. w piśmie z dnia [...] stycznia 2014r. potwierdził jedynie, że rów ten nie występuje na podkładzie geodezyjnym powyżej drogi powiatowej czyli działki nr [...] w obrębie działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Organ I instancji wadliwie również uznał, że odtworzenie rowu nie jest dopuszczalne na podstawie art. 70 ust. 1 Prawa wodnego. Organ powinien więc ustalić, jaki jest aktualnie status tego rowu i czy jest on urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, gdyż w tym ostatnim przypadku do nałożenia w formie decyzji stosownych obowiązków właściwym organem I instancji jest starosta (por. wyrok WSA w Opolu z dnia [...] stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Op 352/14). Zdaniem Kolegium, organ I instancji pomijając istnienie zasypanego rowu, nie ustalił jednocześnie jednoznacznie, czy faktycznie zmiana stosunków wodnych na działkach nr [...] i nr [...] wynikała z robót prowadzonych w obrębie drogi powiatowej nr [...]. Organ powinien przy tym w pierwszej kolejności ustalić, czy były to roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia [...] listopada 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.) oraz jakie i kiedy były prowadzone, gdyż w razie stwierdzenia, że zmiana stanu wody na gruncie pozostaje w ścisłym związku z robotami budowlanymi, właściwym do rozpatrzenia sprawy byłby organ nadzoru budowlanego. Kolegium stwierdziło również, że organ I instancji nie dokonał należytej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności opinii biegłych. Kolegium podkreśliło, że biegły jedynie naświetla i wyjaśnia okoliczności wskazane przez organ administracji z punktu widzenia wiadomości specjalnych, jego opinia nie może jednak zastąpić swobodnej oceny dowodów oraz ustalenia przesłanek wymaganych przepisami prawa materialnego do czego wyłącznie uprawniony jest organ. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji ograniczył się jedynie do polemiki z opinią biegłego inż. S. M. oraz przepisania konkluzji wynikających z opinii mgr inż. D. F., którym nadał walor własnego rozstrzygnięcia. Wnioski płynące z tej ostatniej opinii zostały przez organ I instancji bezkrytycznie zaakceptowane, chociaż biegły nie załączył do niej mapy terenu określającej poprzednie i aktualne kierunki spływu wód gruntowych i opadowych. Kolegium stwierdziło również, że organ I instancji nie ustalił czy Zarząd Dróg Powiatowych posiada zdolność administracyjnoprawną i czy mógł być adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 29 Prawa wodnego. Z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015r., poz. 1445) wynika bowiem, że to powiat ma osobowość prawną, zaś zarząd dróg powiatowych jest jego jednostką organizacyjną. [...] powiatu jako osoba prawna działa przez swoje organy, którymi są zgodnie z art. 8 ustawy o samorządzie powiatowym rada powiatu w zakresie inicjatywy ustawodawczej oraz zarząd powiatu jako organ wykonawczy. Z kolei starosta zgodnie z art. 34 ust. 1 tej ustawy organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Zdaniem Kolegium decyzja nie mogła więc adresowana zarówno do P. P., będącego osobą prawną i jednocześnie do Zarządu Dróg Powiatowych w P., będącego jednostką organizacyjną tego Powiatu. Organ I instancji nie ustalił przy tym, kto jest wnioskodawcą w niniejszej sprawie i czy wnioskodawca posiadał interes prawny w sprawie – w razie bowiem braku takiego interesu, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ I instancji nie wskazał także jednoznacznie pozostałych stron postępowania, w szczególności źródła ich legitymacji procesowej. Ponadto dokonywał doręczenia pism procesowych i decyzji z naruszeniem art. 40 § 2 kpa, tj. osobiście stronom – K. S. i J. H. z pominięciem ich pełnomocnika radcy prawnego – P. S.. Kolegium stwierdziło również, że organ I instancji nienależycie sporządził uzasadnienie decyzji, gdyż nie wynika z niego, aby dokonał dokładnej analizy faktów i w jasny i zrozumiały sposób wyjaśnił zasadność przesłanek, jakimi się kierował przy wydawaniu rozstrzygnięcia. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że wobec niedokładnego ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego, nie jest możliwe wydanie przez Kolegium rozstrzygnięcia merytorycznego, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa, dlatego na podstawie art. 138 § 2 kpa wskazaną na wstępie decyzją uchyliło decyzję tego organu i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. S. i J. H., reprezentowani przez radcę prawnego P. S., wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 138 § 2 kpa oraz prawa materialnego tj. art. 29 ust. 2 i 3 Prawa wodnego. Podnieśli, że wbrew stanowisku Kolegium, w sprawie bezspornie ustalono, że zmiana stosunków wodnych na działkach skarżących wynikała z przebudowy drogi powiatowej, gdyż wcześniej do zalewania działek nie dochodziło; zostało to również potwierdzone przez wszystkich trzech biegłych. Skoro zatem skarżący ponoszą szkodę na skutek źle utrzymywanej infrastruktury wodnej, stanowiącej część instalacji drogowych przy drodze powiatowej, to niezależnie od przyczyn, zobowiązanym do usunięcia szkody powinien być Zarząd Dróg Powiatowych. Skarżący podnieśli również, że wbrew stanowisku Kolegium, organ I instancji zapewnił wszystkim stronom udział w postępowaniu, przedmiot sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący i rzetelny. W sytuacji występującej w sprawie nie było więc podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa, poza tym Kolegium stosując ten przepis nie wskazało, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Zdaniem skarżących, Kolegium miało możliwość ewentualnie skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 136 kpa i przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza obowiązujących przepisów. Została ona wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżona decyzja SKO ma więc charakter kasacyjny i nie przesądza, jakie rozstrzygnięcie wyda organ I instancji po ponownym przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Wprawdzie wydawanie decyzji o charakterze kasacyjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, to w niniejszej sprawie było ono uzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało bowiem, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania tj. art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa i pozostały do wyjaśnienia istotne, podstawowe dla rozstrzygnięcia okoliczności – wydanie w tej sytuacji decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy, nawet po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 kpa - naruszałoby wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności. Postępowanie toczyło się na podstawie art. 29 Prawa wodnego, zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. (ust. 3). Podstawową okolicznością wymagającą ustalenia w postępowania toczącym się w oparciu o cytowany przepis jest to, czy i z jakich przyczyn nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, a więc jaki jest obecnie stan wód, jaki stan był wcześniej i z jakich powodów się zmienił. Należy przy tym podkreślić, że ustalenia te nie tylko powinny wynikać ze zgromadzonych przez organ dowodów, ale też powinny być jasno wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, Uzasadnienie powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji, w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia [...] czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 kpa), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki NSA: [...] listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia [...] marca 1998 r., II SA 96/98 - Lex nr 41681; z dnia [...] października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia [...] grudnia 1988 r., II SA 497/88 - ONSA 1989, nr [...], poz. 68, Lex nr 10079; z dnia [...] maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 - niepubl.). Bezspornie działki należące do skarżących są obecnie zalewane wodami opadowymi - należało więc ustalić, co powoduje to zalewanie. W sprawie wskazywano na dwie okoliczności – zasypanie rowu melioracyjnego oraz związaną z przebudową drogi powiatowej zmianę systemu odprowadzania wód opadowych z tej drogi. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przedstawił przebieg postępowania i wskazał na opinie biegłych, a następnie przytaczając fragment jednej z nich stwierdził ogólnie, że zalewanie działek wynika z "nieodpowiedniego zarządzania drogą powiatową i niewłaściwego systemu odpływu wody z tej drogi"; w konsekwencji organ nałożył na P. P. – Zarząd Dróg Powiatowych w P." obowiązki określone w tej opinii. Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że takie uzasadnienie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa i świadczy o niewyjaśnieniu przez ten organ istotnych okoliczności tj. wszystkich przyczyn zalewania okolicznych działek. Już tylko z treści przytoczonego w uzasadnieniu organu I instancji fragmentu opinii biegłego wynika, że zalewanie działek jest spowodowane z jednej strony brakiem udrożnienia przepustu drogi powiatowej nr [...], a z drugiej z brakiem uporządkowania odpływu wody "wskutek zasypania odcinków rowu M 4". Organ I instancji nie ustalił jednak ani tego, z czego wynikała niedrożność przepustu – jeśli bowiem okazałoby się, że wynikała ona z wadliwie przeprowadzonej przebudowy drogi, właściwym w sprawie byłby – jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze – organ nadzoru budowlanego, ani tego, jaki wpływ na zalewanie działek ma zasypany rów melioracyjny. Bezspornym jest bowiem, że taki rów faktycznie istnieje, choć nie został określony status tego rowu ani jego właściciel, a zdaniem biegłego mgr inż. S. M. to niedrożność tego rowu powoduje zalewanie działek. Rozstrzygnięcie decyzji pomija całkowicie kwestię rowu melioracyjnego odnosząc się wyłącznie do wadliwego systemu odwadniania drogi powiatowej. W świetle zgromadzonych dowodów nie sposób natomiast wykluczyć, że przyczyny zalewania są złożone i wzajemnie się kumulują. Przyjęcie przez organ I instancji, że zalewanie okolicznych działek jest typowym następstwem wyłącznie "nieodpowiedniego zarządzania drogą powiatową i niewłaściwego systemu odpływu wody z tej drogi" było co najmniej przedwczesne. W razie bowiem, gdyby zostało potwierdzone, że zalewanie działek wynika ze zmian stosunków wodnych dokonanych przez właścicieli różnych gruntów - nałożenie obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego tylko na właściciela jednej z działek (z pominięciem pozostałych) byłoby niezgodne z tym przepisem. (por. WSA w Krakowie z dnia [...] września 2009r., II SA/Kr 953/09, wyrok WSA w Gliwicach z dnia [...] czerwca 2008r., II SA/Gl 901/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] marca 2006r., IV SA/Wa 1836/05). W takiej sytuacji zasady praworządności, szybkości i ekonomiczności postępowania (art.7, 12 kpa) wymagają rozważenia przez organ I instancji wszczęcia z urzędu postępowań także wobec innych właścicieli, którzy zmienili stan wód na swoich gruntach, powodując szkodliwe oddziaływanie na działkach sąsiednich - i zastosowanie art. 62 kpa. Tylko bowiem wspólne postępowanie wobec wszystkich właścicieli, którzy dokonali zmian stosunków wód na swoim gruncie powodując szkodliwe oddziaływanie na działkach sąsiednich umożliwiłoby precyzyjne określenie przyczyn zalewania okolicy i pozwoliło na właściwe określenie sposobu zabezpieczeń, adekwatne do działania każdego z właścicieli. Zasadnie zatem uznało Kolegium, że organ I instancji ustalając przyczyny zalewania działek powinien odnieść się także do istniejącego, ale częściowo zasypanego rowu. Prawidłowo również Kolegium stwierdziło, że organ I instancji powinien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, jaki jest aktualnie status tego rowu i czy jest on urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, gdyż w takim przypadku do nałożenia w formie decyzji stosownych obowiązków właściwym organem I instancji jest starosta. Nawet jednak, gdyby okazało się, że sporny rów nie jest rowem melioracji wodnej, to i tak organ powinien jednoznacznie ocenić, czy i jaki wpływ miało jego zasypanie na stan wód na okolicznych działkach. Bezspornie bowiem on istnieje i kształtuje teren, mając wpływ na stan wód, nie można więc wykluczyć, że pomimo zmiany systemu odwodnienia drogi powiatowej, ze względu na niedrożność tego rowu, okoliczne działki, w tym działki skarżących, będą nadal zalewane. Z tych powodów nawet brak możliwości prawnych odtworzenia rowu melioracyjnego, na co wskazywał organ I instancji, nie zwalniał tego organu z obowiązku ustalenia czy jego zasypanie miało wpływ na zmianę stanu wód na okolicznych działkach, a jeśli tak, do nałożenia na właściciela/ właścicieli tego rowu, obowiązków podjęcia odpowiednich czynności czy wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Nieustalenie przyczyn zalewania działek to nieustalenie podstawowych istotnych okoliczności w sprawie, dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. O ile nawet przyczyny zalewania działek wynikają z opinii biegłych, to organ – zgodnie z art.107 § 3 kpa – sam powinien wskazać je jasno i jednoznacznie w uzasadnieniu. Organ nie może natomiast jedynie przytaczać wybiórczo fragmentów tych opinii, lecz powinien na ich podstawie dokonać własnych ustaleń i je przedstawić w uzasadnieniu, zwłaszcza, że w niniejszej sprawie sporządzono trzy różne opinie i różne wnioski z nich wynikają, wymagały więc one szczególnie skrupulatnej analizy i oceny przez organ I instancji. O ile organ I instancji kwestionuje wartość dowodową którejś z nich, to powinien to wyczerpująco umotywować, czego nie uczynił. Uchylając decyzję tego organu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie również nakazało prawidłowe ustalenie ewentualnych adresatów nakładanych obowiązków, podkreślając, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 Prawa budowlanego może być skierowana wyłącznie do właściciela gruntu. Skoro organ I instancji stwierdził, że zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy działaniem właściciela drogi powiatowej a podtopieniami na sąsiednich działkach, to nieuzasadnione było kierowanie decyzji do zarządcy drogi, zamiast do jej właściciela (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia [...] czerwca 2013r., II SA/Kr 366/13). Prawidłowo również wskazało na konieczność zapewniania stronom możliwości udziału w postępowaniu we wszystkich jego czynnościach oraz wskazało na konieczność przestrzegania zasady wynikającej z art. 40 § 2 kpa dotyczącej zasad doręczania pism procesowych pełnomocnikom stron. Wbrew zarzutom skargi Kolegium wskazało organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w szczególności na konieczność odniesienia się do opinii wszystkich biegłych i wskazywanego w nich wpływu zasypania spornego rowu na aktualny stan wód na gruncie. Z tych względów, skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.).