II SA/Lu 969/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. Burmistrz [...] na podstawie art. 2 pkt 1, pkt 11, pkt 20 lit. g, art. 4 ust. 2, ust. 3, art. 5 ust. 1, ust. 3, art. 7 ust. 3, art. 10 ust. 1, ust. 2, art. 13 ust. 16, art. 18 ust. 6, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016r. poz. 195) uchylił swoją własną decyzję z dnia [...] lutego 2017r. przyznającą M. S. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko O. S.-B. na okres od 1 stycznia 2017r. do 30 września 2017. W uzasadnieniu podano, że powodem uchylenia decyzji było przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania świadczenia, co wiązało się z przyznaniem stronie decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. świadczenia rodzicielskiego na to samo dziecko w kwocie [...]zł. miesięcznie, w okresie od 12 grudnia 2016 do 11 grudnia 2017r. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy - w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Według pisemnego oświadczenia wnioskodawczyni złożonego 12 czerwca 2017r. jej rodzina składa się z dwóch osób. Za 2014r. na jej dochód złożyła się kwota [...]zł renty socjalnej , pomniejszony o składkę na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...]zł, czyli [...] zł ([...] zł) oraz [...] złotych otrzymanych z funduszu alimentacyjnego. Łączny dochód wyniósł [...] zł, czyli [...] zł miesięcznie. Po doliczeniu uzyskanego dochodu w postaci świadczenia rodzicielskiego w kwocie [...]zł miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł ([...] os= [...] zł) i przekroczył określone w art. 5 ust. 3 ustawy kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko tj. kwotę [...]zł. Zgodnie z art. art. 18 ust. 6 ustawy w przypadku, gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty. W związku z powyższym świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko nie przysługuje od 1 marca 2017r. Odwołując się od powyższej decyzji strona skazała, że decyzja jest bardzo krzywdząca. Jej zdaniem wyliczenia są niezgodne z prawem i stanem faktycznym jej rodziny. Rodzina składała się w 2014r. z trzech osób - córki K. K. urodzonej 21 grudnia 2002r., syna K. K. ur. 18 lutego 2001r. i jej. O. S. - B. urodziła się 12 grudnia 2016r. i rodzina składa się z 4 osób. Decyzją z dnia [...] lipca 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że według art. 2 ust.1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Z brzmienia art. 2 pkt 2 tej ustawy wynika, że dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3. Art. 3 pkt 1 lit a ustawy z 28.11,2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2015, poz. 114 z późn. zm.) stanowi, że za dochód uważa się po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dochodem rodziny jest suma dochodów członków rodziny. Przyznając świadczenie Burmistrz ustalił, że rodzina strony jest dwuosobowa, a miesięczny dochód na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł. Tym samym spełnione zostało kryterium dochodowe do przyznania świadczenia. Art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci stanowi natomiast, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny łub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że z chwilą uzyskania dochodu w związku z przyznaniem świadczenia rodzicielskiego dochód rodziny zmienił się. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 20 lit. g ustawy za uzyskanie dochodu uważa się uzyskanie świadczenia rodzicielskiego. Z kolei art. 27 ust. 1 ustawy stanowi, że organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Jednak zdaniem Kolegium prawidłowo nie został ustalony skład rodziny strony. Zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci za rodzinę uważa się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Z dołączonego do akt sprawy odpisu skróconego aktu urodzenia O. S.-B. wynika, że ojcem jej jest A. B.. Z kopii postanowienia Sądu Rejonowego Lublin-Wschód z [...] maja 2015r., sygn. akt IV Nsm [...] wynika, że strona pozostaje z nim w konkubinacie. Zdaniem Kolegium dołączone oświadczenie z 12 czerwca 2017r. o tym, że rodzina składa się z dwóch osób nie może być podstawą do ustalenia składu rodziny. Definicja ustawowa rodziny zawarta w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci odnosi się bowiem nie do stanu faktycznego, lecz do stanu prawnego. Tym samym organ nie może oprzeć swojego rozstrzygnięcia wyłącznie na oświadczeniu strony. Rodzice dziecka, a więc A. B. i M. S.-B. powinni zostać zaliczeni do składu rodziny, bowiem wynika to z ustawowej definicji rodziny. W takim przypadku organ powinien przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie dochodu A. B., bowiem akta sprawy nie zawierają materiału dowodowego w tym zakresie. Dopiero po uzyskaniu pełnego materiału dowodowego organ ustali, czy rodzina spełnia przesłanki do otrzymywania świadczenia na córkę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. ponownie zaznaczyła, że w 2014r.jej rodzina składała się z trzech osób – K. K., K. K. i jej. Córka O. S. – B. jest z innego partnerstwa i dochody powinny być naliczone teraźniejsze, a nie obliczone na rok 2014, ponieważ dzieci z 2014r. są z innego małżeństwa i otrzymywane na nich alimenty nie powinny być doliczone do dochodu córki O. . Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy zaznaczyć, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, co spowodowało wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które spowodowało pominięcie ustaleń istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie zaznacza się, że podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej polegającej na uchyleniu rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie wspomnianego przepisu powinno być traktowane jako wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, co czyni niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą tego przepisu ( tak NSA w wyroku z dnia 29 marca 2006 r., II OSK 633/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponadto przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 136 kpa, w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Trafnie zatem uważa się, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy ( wyroki NSA z dnia 13 lutego 2013 r. II OSK 1919/11 i 29 grudnia 2011 r. II OSK 1725/10, opubl. w CBOSA ). W sytuacji, bowiem gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 kpa umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Powyższe oznacza, że mieści się w kompetencjach organu odwoławczego uzupełnienie w ograniczonym zakresie postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie określonego dowodu lub nawet kilku dowodów ( wyrok NSA z dnia 15 października 2015r. I OSK 3094/14 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA )..Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym (art. 136 kpa), a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 kpa) w istocie sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W tym wypadku ocena organu odwoławczego co do konieczności zastosowanego rozwiązania nie może być akceptowana. Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika bowiem, że zgodzono się na sposób obliczenia dochodu rodziny wskazując na konieczność jego ustalenia na 2014r., zgodnie z art. art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016r. poz. 195), według którego w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Kwestią podlegającą ustalenia jest dochód uzyskiwany przez A. B., który, zdaniem Kolegium, powinien zostać uwzględniony jako członek rodziny. Organ mógł jednak samodzielnie ustalić powyższą okoliczność właśnie w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego lub zlecić jego przeprowadzenie Burmistrzowi Ł.. Zaznaczyć przy tym należy, że powierzenie organowi I instancji wykonania czynności na podstawie art. 136 kpa nie oznacza zmiany właściwości instancyjnej, a organ II instancji zachowuje pełną kontrolę zarówno formalną, jak i materialną nad wykonaniem powierzonych konkretnych czynności dowodowych (por. wyroki NSA dostępne w CBOSA: II OSK 941/10, II OSK 724/10). Tymczasem Kolegium nie uzasadniło w przekonujący sposób nie tylko wystąpienia przesłanek przewidzianych w powołanym wyżej przepisie i umożliwiających wydanie decyzji kasacyjnej, ani też nie wskazało z jakich przyczyn nie zastosowało art. 136 kpa, czyli nie przeprowadziło uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie. Nawet bowiem uznanie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do pełnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy lub przynajmniej w stopniu wystarczającym do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia nie może prowadzić jeszcze do wniosku, że istnieje konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak już bowiem wyżej wskazano, organ odwoławczy ma możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa, gdy pewne okoliczności faktyczne sprawy nie zostały w pełni wyjaśnione, tak aby możliwe stało się podjęcie przez niego rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, a nie czysto procesowym, jakim jest decyzja kasacyjna przewidziana w art. 138 § 2 kpa. Podkreślić trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w takim zakresie nie prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), natomiast z całą pewnością może przyczynić się do przyśpieszenia końcowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej (art. 12 kpa). Zaznaczyć ponadto trzeba, że sąd nie miał podstaw do odniesienia się do zarzutów skargi. Decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na tej podstawie sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Jakkolwiek nowa decyzja organu I instancji może ukształtować sytuacją prawną strony w sposób mniej korzystny, niż czyniła to uchylona uprzednia decyzja tego organu, czyni to jednak na nowo, skoro bowiem decyzja I instancji została zniesiona przez organ odwoławczy, to przestał istnieć stan prawny i faktyczny, który stanowiłby podstawę dla organu odwoławczego do porównania treści obu orzeczeń. Z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji. Jest przecież oczywiste, że skoro organ I instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i oceny prawne tego stanu będą od niego uzależnione. Jeżeli nawet organ II instancji uchylając decyzję formułuje oceny materialnoprawne, mogą się one odnosić do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione jakiegokolwiek znaczenia. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie. Również sąd rozpatrując sprawę, której przedmiotem jest kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa winien brać pod rozwagę powyższe okoliczności, a mając na uwadze zakres kontroli sądowej powinien się ograniczyć zasadniczo do oceny, czy decyzję kasacyjną wydano zgodnie z dyspozycją tego przepisu. Wprost stanowi o tym art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369) Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podejmowanie próby formułowania ocen materialnoprawnych, będących składnikiem subsumcji prawnej, wyprzedzających ustalenia faktyczne, które zostaną dopiero poczynione przez organ , nie może zostać zaakceptowane. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369) należało uchylić zaskarżoną decyzję.