II SAB/Lu 1/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi E. C. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej oddala skargę. E. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie samowoli budowlanej dokonanej przez A. O. na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gmina K.. Skarżący podniósł, iż sprawa przedmiotowej samowoli "trwa już 10 lat", zaś "prawie wszystkie decyzje wydawane przez Nadzór Budowlany w [...] były bez możliwości odwoływania się". Wskazał, iż [...] listopada 2011 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wydanie decyzji, od której mógłby się odwołać, lecz organ ten odmówił mu wydania takiego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając swoje stanowisko organ przedstawił dotychczasowy tok sprawy dotyczącej wskazanej przez skarżącego samowoli budowlanej. Wyjaśnił, iż na skutek anonimowego zgłoszenia telefonicznego dotyczącego samowoli budowlanej zrealizowanej przez A. O. na działce nr [...] w miejscowości K. W dniu [...] października 2001 r. przeprowadzono oględziny, a następnie postanowieniem z dnia [...] października 2001 r. wstrzymano wykonywanie robót budowlanych przy usytuowanym na wskazanej nieruchomości budynku mieszkalnym. Decyzją z dnia [...] października 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał A. O. przedłożenie dokumentów niezbędnych do doprowadzenia rozpoczętych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o czym w piśmie z dnia [...] listopada 2001 r. poinformował E. C. Skarżący – niezadowolony z działań podjętych przez organ I instancji – wniósł pismo do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], na które odpowiedzi udzielono mu w piśmie z dnia [...] grudnia 2001 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – na wniosek E. C. – wznowił postępowanie w omawianej sprawie, a następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., odmówił uchylenia swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] października 2001 r. W związku z niewykonaniem obowiązków określonych w rozstrzygnięciu z dnia [...] października 2001 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. organ nakazał A. O. rozbiórkę dokonanego przez niego obmurowania budynku mieszkalnego, o czym poinformowano E. C. w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r., z pouczeniem o przysługującym mu prawie do wniesienia odwołania. Na skutek kolejnych pism wnoszonych przez skarżącego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2002 r. oględziny, w trakcie których ustalono, iż właścicielką działki nr [...] w miejscowości K. (sąsiadującej z działką nr [...]) jest B. T., zaś jej ojciec E. C. korzysta z tej nieruchomości oraz znajdujących się na niej zabudowań w ramach dożywotniej służebności osobistej. Wydaną następnie decyzją z dnia [...] maja 2002 r. organ odmówił wydania wobec A. O. nakazu rozbiórki komina i dachu pokrytego płytami azbestowymi budynku mieszkalnego oraz wolno stojącej ubikacji. Od decyzji tej – jak wskazał organ – skarżący nie wnosił odwołania. W dniu [...] listopada 2009 r. skarżący ponownie zawiadomił telefonicznie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o robotach budowlanych prowadzonych na działce nr [...]. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2009 r. pracownicy organu stwierdzili, iż na wskazanej posesji A. O. - bez dokonania zgłoszenia do Starosty [...] - rozpoczął budowę składu na drewno, jednak kolejna kontrola, przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2009 r. wykazała, iż przedmiotowy budynek został rozebrany. W związku z pismami składanymi przez E. C. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, w których zarzucał on organowi I instancji nieprawidłowe załatwienie sprawy dotyczącej nielegalnych zabudowań na działce nr [...] w miejscowości K., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ odwoławczy wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowy termin załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. organ I instancji wznowił postępowanie w niniejszej sprawie, a następnie – decyzją z dnia [...] maja 2010 r. – odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego przez A. O. budynku gospodarczego, ze względu na to, iż obiekt ten został uprzednio rozebrany. Ponowne kontrole na działce nr [...] pracownicy organu nadzoru budowlanego przeprowadzili w dniu [...] lipca 2011 r. oraz – na skutek pisma Komendy Powiatowej Policji w K. – w dniu [...] sierpnia 2011 r., jednak nie wykazały one prowadzenia na terenie tej posesji jakichkolwiek robót budowlanych ani remontowych. Mając na uwadze dotychczasowy przebieg sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał skargę E. C. na przewlekłość postępowania za nieuzasadnioną. Podkreślił przy tym, iż w sprawach, w których skarżący był uznany za stronę, miał zapewnianą możliwość zaskarżania rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych do organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ). uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, mimo, że pojęcie podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi zostało oderwane od pojęcia strony, charakterystycznej dla postępowania administracyjnego, to jednak konstrukcja wspomnianego przepisu nie zrywa powiązania z definicją strony na gruncie art. 28 kpa. O sytuacji podmiotów decydują bowiem podobne przesłanki, wiążące się z jednej strony z materialnoprawnym charakterem legitymacji oraz związkiem pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji (wyrok z dnia 18 marca 2011r. II OSK 741/10 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Z kolei, jak wynika z utrwalonego i orzecznictwa, interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego. Nie wystarczy zatem wykazanie jakiegokolwiek interesu , ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności (por. też wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93 Glosa 1996/1/5 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1998 r. III SA 955/97 LEX nr. 34944 i wyrok NSA 3 listopada 2003r. I SA 30/02 Legalis). Jest oczywistym, że biorąc pod uwagę powyższe uwagi nie sposób dopatrzeć się interesu prawnego skarżącego, uprawniającego do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W zasadzie nie jest kwestionowane, że stronami postępowania, a więc podmiotami mającymi interes prawny w sprawach samowoli budowlanej, mają właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której samowola budowlana została zrealizowana. Podyktowane jest to uznaniem prawa własności za podstawowe prawo rzeczowe, obejmujące pełny zakres uprawnień właściciela i chronione konstytucyjnie. Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżący nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działki nr [...] sąsiadującej z działką [...], zabudowanej, według niego, w warunkach samowoli budowlanej. Znajdujący się w aktach akt notarialny z dnia [...] listopada 1990r. potwierdza, że wspomniana działka [...] została przez E. C. i H. C. przekazana B. T., która ustanowiła na ich rzecz dożywotnią służebność osobistą, polegająca na prawie korzystania z zabudowań w całości oraz prawo użytkowania działki gruntu o powierzchni 30 arów w działce, według ich wyboru. Powołane zapisy prowadzą do wniosku, że własnego interesu prawnego skarżący może w tej sytuacji upatrywać jedynie w opisanych ograniczonych prawach rzeczowych. W orzecznictwie sądowym podnosi się jednak, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach administracyjnego prawa materialnego ( wyroki NSA z dnia 26 stycznia 2012r. II OSK 1398/10, 7 grudnia 2011r. II OSK 1796/10, 22 września 2010r. II OSK 1456/09, II OSK 1308/10 wszystkie opubl. w CBOSA ). Stąd też uważa się, że źródłem interesu prawnego nie może być ograniczone prawa rzeczowe, a podmiotowi legitymującemu się takimi prawami przysługują jedynie uprawnienia z tego prawa wynikające. W orzecznictwie zwraca się wprawdzie uwagę także na prawo cywilne, jako źródło interesu prawnego i legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jednak podkreśla się, że może mieć ono zastosowanie jedynie w ograniczonym zakresie. W wyroku z dnia 8 marca 2005r. ( II OSK 694/04 LEX nr 175376 ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że interes prawny podmiotu legitymującego się ograniczonym prawem rzeczowym musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, być uszczegółowiony wyraźnymi postanowieniami umowy o ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego oraz mieć ścisły związek z konkretnym stosunkiem prawno-administracyjnym występującym w danej sprawie. W razie braku ustalenia takich okoliczności należy uznać, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest właściciel ( użytkownik wieczysty) nieruchomości, a nie podmiot, któremu służy do tej nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Powyższe stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010r. ( I OSK 1697/09 CBOSA ) w którym wywiódł, że nie można przyznać legitymacji strony każdemu podmiotowi, który do tej nieruchomości posiada jakiekolwiek inne, niż własność prawo rzeczowe. Zdaniem sądu jakkolwiek należy przyjąć, iż podmiot ograniczonego prawa rzeczowego ma interes prawny w każdym postępowaniu administracyjnym, które potencjalnie może wywrzeć bezpośredni wpływ na byt lub treść tego ograniczonego prawa rzeczowego, to jest bezpośrednio doprowadzić do jego zniesienia, ograniczenia lub rozszerzenia, o tyle nie ma takiego interesu w postępowaniu wywołującym bezpośrednie skutki wyłącznie na byt lub treść prawa hierarchicznie silniejszego, to jest prawa własności nieruchomości. Jak się zaznacza, interesu prawnego nie można skutecznie wywodzić z uprawnień ustalonych umową tj. stosunku zobowiązaniowego ( wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010r. I OSK 860/10 CBOSA ), jak również z przepisów kodeksu cywilnego o użytkowaniu, które nie legitymują użytkowników nieruchomości do występowania do organów administracji publicznej z jakimkolwiek żądaniem, co do statusu własnościowego użytkowanej przez siebie nieruchomości ( wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r. I OSK 798/06 ). Teza ta znajduje zastosowanie także do służebności mieszkania, przysługującej skarżącemu regulowanej art. 296-305 kc. Jest to bowiem służebność osobista, polegająca na zaspokojeniu potrzeb osobistych uprawnionego, mająca charakter konsumpcyjny i ściśle związana z jego osobą. Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, iż ograniczone prawa rzeczowe, jakim są ustanowione na rzecz osoby fizycznej użytkowanie i służebność mieszkania, mają charakter pochodny i nie mogą stanowić podstawy interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, który dawałby prawo do samodzielnego dysponowania i rozporządzania nieruchomością, a tym samym i podejmowania decyzji przysługujących jedynie właścicielowi, w tym, co do samowoli budowlanej na sąsiedniej nieruchomości. Z tego powodu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ) skargę należało oddalić.