II SAB/Lu 12/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie załatwienia skargi z dnia [...] r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r. nr [...] I. oddala skargę; II. przyznaje [...] J. B. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Sygn. akt II SAB/Lu [...] U z a s a d n i e n i e T. W. wniosła w dniu [...] stycznia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie jej skargi z dnia [...] maja 2013 r. dotyczącej "bezprawia" w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] Skarżąca podniosła, że pomimo wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt I OSK [...], Kolegium dotychczas nie wznowiło postępowania, czego domagała się ona w skardze z dnia [...] maja 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, wyjaśniając, że skarga T. W. z dnia [...] stycznia 2016 r. zawierała żądanie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] września 2012r., znak: [...] o odmowie przyznania skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych. Kolegium wskazało, że kwestionowana decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. była przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia [...] czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu [...] oddalił skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt I OSK [...] oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Organ administracji wyjaśnił, że skargę T. W. z dnia [...] maja 2013 r. załatwiło decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] umarzającą postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., a wyrokiem z dnia [...] września 2015 r., sygn. akt II SA/Lu [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na tę decyzję. Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2016 r. wyłączył do odrębnego postępowania skargę w części dotyczącej przewlekłości organu i skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Lu [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność. Skarga T. W. dotycząca bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ podejmował czynności w sprawie, choć w sposób opieszały i nieskuteczny, co uzasadniało uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ i załatwił wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2013 r. decyzją umarzającą postępowanie z dnia [...] sierpnia 2014 r. Jak bowiem wynika z akt sprawy skarga T. W. z dnia [...] maja 2013 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] maja 2013 r. W tym czasie decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. była przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (skarga na te decyzję wpłynęła do tego Sądu w dniu [...] grudnia 2012 r.). Kolegium mając powyższe na uwadze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. przedłużyło termin rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Sądem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydał w dniu [...] czerwca 2013 r. wyrok, który następnie został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w dniu [...] maja 2015 r. oddalił skargę kasacyjną przesądzając o prawidłowości wydania decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Mimo toczącego się postępowania sądowego dotyczącego tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. wznowiło postępowanie, następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. je umorzyło, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchyliło oba te postanowienia i ponownie umorzyło postępowanie w całości ze względu na toczące się postępowanie przed Sądem Administracyjnym. Wyrokiem z dnia [...] września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu [...] oddalił skargę na tę decyzję uznając, że z uwagi na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne niedopuszczalne było wznowienie postępowania, dlatego organ prawidłowo uchylił postanowienie o wznowieniu i we właściwej formie (decyzją, a nie postanowieniem) umorzył postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącej T. W. z dnia [...] maja 2013 r. Organ miał natomiast obowiązek odmówić wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa bądź wznowić je i zawiesić z uwagi na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące tej samej decyzji (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 210-211 oraz powołane tam orzecznictwo, a także wyrok NSA z dnia 9 października 2013r. (sygn. akt II FSK 2497/13 wraz z glosą W. Sawczyna - LEX nr 1441258). Nieuzasadnione było więc w świetle powyższego wydanie w dniu [...] czerwca 2013 r. postanowienia przedłużającego na podstawie art. 36 kpa termin załatwienia sprawy do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze załatwiło dopiero po 7 miesiącach umarzając postępowanie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wprawdzie jest to inne rozstrzygnięcie niż odmowa wznowienia na podstawie art. 149 § 3 kpa, ale w sytuacji występującej w sprawie nie może być to uznane za istotną wadę, bowiem potwierdza ono, że ze względu na równolegle toczące się postępowanie sądowoadministracyjne, nie było uzasadnione prowadzenie wznowieniowego postępowania dotyczącego tej samej decyzji, co wprost potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia [...] września 2015 r. oddalającym skargę na decyzję umarzającą to postępowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przez okres ponad 7 miesięcy pozostawiło skarżącą w niepewności co do rozstrzygnięcia jej wniosku z dnia [...] maja 2013 r., co było nieusprawiedliwione w świetle obowiązujących przepisów. Organ miał bowiem obowiązek wydać orzeczenie w terminie określonym w art. 35 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). W świetle przedstawionych okoliczności stwierdzić należy, że organ administracji podejmował wprawdzie czynności procesowe, ale było to działanie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, dlatego Sąd w sprawie II SAB/Lu [...] stwierdził, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Organ nie pozostawał natomiast w bezczynności, skoro podejmował czynności i - jak wskazano - wydał w dniu [...] sierpnia 2014 r. decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie skargi z dnia [...] maja 2013 r. Należy podkreślić, że skarga na przewlekłość postępowania to odrębna od bezczynności organu instytucja procesowa, dlatego możliwe jest uwzględnienie skargi na przewlekłość postępowania, pomimo braku podstaw do stwierdzenia bezczynności (por. postanowienia WSA w Szczecinie z dnia 23 lutego 2012r., sygn. akt II SAB/Sz 8/12, a także z dnia 23 lutego 2012r., sygn. akt II SAB/Sz 3/12). Obecnie wynika to wprost z obowiązujących przepisów. W świetle bowiem art. 149 § 1 ppsa, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. nadanym przepisem art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Obowiązujące przepisy nie definiują wprost pojęcia "przewlekłości" i "bezczynności", ale odróżniają te instytucje. Zgodnie z art. 37 kpa, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia (...). Przepis mówi więc o "niezałatwieniu sprawy w terminie" oraz o "przewlekłości". "Bezczynny" to - zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN - "nic nierobiący, niewypełniony pracą", z kolei "przewlekły" to "trwający długo, ciągnący się za długo". Odnosząc te definicje do instytucji "bezczynności" i "przewlekłości", przewidzianych w powołanym art. 37 kpa stwierdzić należy, że o bezczynności organu można mówić tylko wówczas, gdy organ "nie robi w sprawie tego, co trzeba, w ustawowym terminie" czyli nie załatwia sprawy w ustawowym terminie w sposób efektywny. Przepis art. 37 § 1 kpa mówi bowiem o "niezałatwieniu sprawy w terminie", a więc wprowadza dwie cechy bezczynności, które muszą wystąpić łącznie, by można o niej mówić: "niezałatwienie sprawy" (a więc niezakończenie jej w skuteczny, efektywny sposób) oraz "niezachowanie ustawowego terminu". Bezczynność natomiast oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, wyrok WSA w Poznaniu z 25 sierpnia 2011 r., II SAB/Po 42/11). Dla stwierdzenia bezczynności miarodajna jest więc ocena działalności organu już tylko w ustawowym terminie (określonym w art. 35 i 36 kpa) - o ile bowiem w tym terminie nie wydał on odpowiedniego rozstrzygnięcia, jest on bezczynny ("bezczynność sensu stricte"). Z przewlekłością postępowania mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie dokonuje czynności procesowych, ale w sposób nieefektywny bądź pozorny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. prof. R. Hauser, prof. M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 70). "Przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13). Należy jednocześnie podkreślić, że celem obydwu instytucji tj. skargi na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zmuszenie organu do działania i szybkiego zakończenia sprawy oraz zapobieżenie takiemu nagannemu przedłużaniu postępowania na przyszłość. W obu bowiem przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz powołanej podstawy prawne (por. wyroki NSA z: 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12; 24 lutego 2015 r., II OSK 2225/14). Skoro więc cel obu instytucji jest ten sam, dlatego w odniesieniu do tego samego stanu faktycznego nie można działania organu kwalifikować zarówno jako bezczynności, jak i przewlekłości - kontrola Sądu obejmuje bowiem w takim przypadku ocenę działalności organu od wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie od upływu ustawowego terminu na załatwienie sprawy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się słusznie, że przewlekłość to kwalifikowana postać bezczynności i obejmuje ona opieszałą działalność organu po upływie ustawowych terminów przewidzianych na załatwienie sprawy. "Przewlekłość postępowania, będąca kwalifikowaną formą bezczynności, obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania - wbrew obowiązującym przepisom - wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012 s. 386 oraz 405, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 maja 2016r., sygn. akt I SAB/Ol 1/16). O ile bowiem organ pozostaje bezczynny, bowiem w ustawowym terminie nie załatwia sprawy efektywnie, to jego działalność po tym terminie może być nadal traktowana jako bezczynność (o ile nadal nie podejmuje żadnych czynności) bądź jako przewlekłość (jeśli podejmuje wprawdzie czynności, ale mają one charakter pozorny, nieskuteczny). Stwierdzenie bezczynności bądź przewlekłości przez sąd administracyjny jest przy tym możliwe nawet, jeśli nie zachodzi konieczność zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu, a więc efektywnego zakończenia sprawy (bo organ akt taki wydał po upływie ustawowego terminu). Jest więc to możliwe zarówno wtedy, gdy organ jest bezczynny (po upływie ustawowego terminu nadal nic nie robi), jak i wtedy, gdy po upływie terminu podejmuje wprawdzie czynności, ale nieefektywne, nieuzasadnione, a więc gdy działa przewlekle (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa). W sprawie niniejszej bezspornie organ pozostawał bezczynny (sensu stricte), gdyż w ustawowym terminie nie załatwił sprawy. Po upływie tych terminów podejmował jednak pewne czynności, co uzasadniało uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie II SAB/Lu [...]. Mając natomiast na uwadze, że - jak wyżej wskazano - cel zarówno skargi na bezczynność, jak i na przewlekłość jest ten sam i dotyczy tego samego stanu faktycznego, nieuzasadnione jest uwzględnienie skargi na bezczynność organu, która została przesądzona w wyroku stwierdzającym przewlekłość. Należy przy tym podkreślić, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 ppsa (por. postanowienia NSA z: 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; 4 września 2015 r., II OZ 753/15). Jest to możliwe dopiero po zbadaniu sprawy, a więc w razie wniesienia skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest możliwe odrzucenie którejś ze skarg z powodu jej niedopuszczalności. Z tych względów Sąd skarga w niniejszej sprawie podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy Sąd orzekł na podstawie art. 250 ppsa oraz § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1805).