II SAB/Lu 56/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Prokuratora Regionalnego w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. M. W. (dalej jako: skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Prokuratora Regionalnego w Lublinie (dalej jako: Prokurator lub organ) w zakresie rozpatrzenia wniosku z 27 marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z 27 marca 2025 r. skarżący wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci: (1) kopii końcowej decyzji merytorycznej wydanej w sprawie o sygn. RP [...] przeciwko R. G. i innym podejrzanym o popełnienie czynów zabronionych z art. 286 Kodeksu karnego; (2) informacji dotyczących wyłączenia z ww. postępowania materiałów celem odrębnego prowadzenia (w tym daty ew. decyzji tym przedmiocie, sygnatury wyłączonej sprawy, zakresu przedmiotowego lub podmiotowego tych decyzji procesowych). W odpowiedzi udzielonej pismem z 9 kwietnia 2025 r. Prokurator poinformował, że w zakresie odnoszącym się do pkt 1 wniosku, jego rozpoznanie nie może nastąpić w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.), gdyż wszelkie dane z akt postępowania karnego mogą być udostępniane wyłącznie w trybie uregulowanym w art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 46; dalej jako; k.p.k.). W zakresie dotyczącym punktu 2 wniosku, Prokurator udzielił informacji. W skardze na bezczynność Prokuratora zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a także błędne uznanie, że dostęp do żądanych dokumentów jest regulowany autonomicznie i wyłącznie przez przepisy Kodeksu postępowania karnego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Prokuratora i zobowiązanie go do udostępnienia żądanych dokumentów, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko, że w zakresie wskazanym w punkcie 1 wniosku, dane te mogą być udostępnione wyłącznie na zasadach określonych w art. 156 k.p.k., który wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wykluczenie stosowania przepisów ustawy z 2001 r. skutkuje brakiem podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej. Prokurator podniósł także, że sprawa, której dotyczy wniosek nie została merytorycznie zakończona (pozostaje w toku), a "decyzja końcowa", której dotyczy wniosek stanowi jedynie częściowe zakończenie (umorzenie częściowe) przedmiotowej sprawy, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w ramach nadal prowadzonego postępowania przygotowawczego. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Prokurator nie dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 27 marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Należy na wstępie przypomnieć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), względnie nie poinformuje wnioskodawcy, że żądanie obejmuje dane, nie stanowiące informacji publicznej albo że podlegają udostępnieniu w innym trybie. Uwzględnienie skargi na bezczynność wymaga stwierdzenia, że w odniesieniu do danego wniosku spełnione są kumulatywnie przesłanki podmiotowe i przedmiotowe powstania obowiązku udostępnienia informacji publicznej, tj. że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek dotyczy danych lub dokumentów mających charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Bezspornie Prokurator jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a rozstrzygnięcia procesowe tego organu stanowią generalnie przedmiot informacji publicznej, definiowanej bardzo szeroko, jako "każda informacja o sprawach publicznych" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Wniosek skarżącego z 27 marca 2025 r. obejmował dwa punkty. Jakkolwiek skarga zarzuca bezczynność w rozpoznaniu wniosku in genere, to jednak w zakresie punktu 2 bezspornie pismem z 9 kwietnia 2025 r. Prokurator udostępnił informacje objęte tym punktem. W skardze nie jest kwestionowana odpowiedź Prokuratora jako niepełna, nieobejmująca całości żądania. Pomimo generalnego zarzutu bezczynności kwestia punktu 2 wniosku wydaje się bezsporna między stronami, spór koncentruje się na punkcie 1 wniosku. W zakresie odnoszącym się do punktu 1 wniosku, spór prawny między skarżącym a organem sprawie opiers się w na tym, czy Prokurator prawidłowo powołał się na tzw. klauzulę kolizyjną, zawartą w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W myśl tej regulacji, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, że powyższa reguła kolizyjna powinna być rozumiana w ten sposób, że we wszystkich przypadkach, gdy określone sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są w ustawie szczególnej inaczej niż w ustawie o dostępie do informacji publicznej i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, to pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Przywołana regulacja wyłącza stosowanie ustawy z 2001 r. w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępu do informacji publicznych. Przepis ten ma więc zastosowanie wówczas, gdy istnieje zbieg reżimów prawnych. Sytuacja kolizji polega na tym, że organ zobowiązany do udzielenia informacji podlega obowiązywaniu każdego z tych reżimów, wobec czego konieczne staje się wybranie jednego z nich jako podstawy do działania. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera normatywną wskazówkę, który z porządków prawnych powinien mieć pierwszeństwo (por. przykładowo: uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13; wyroki NSA z 23 października 2018 r., I OSK 2081/18; z 7 września 2021 r., III OSK 1035/21; z 27 września 2023 r., III OSK 1367/22). Prokurator stwierdził, że takim przepisem szczególnym, wyłączającym możliwość rozpoznania wniosku skarżącego w trybie przepisów ustawy z 2001 r., jest art. 156 k.p.k., regulujący zasady dostępu do akt postępowania karnego. Dla porządku należy przypomnieć w tym miejscu, że zgodnie z art. 156 § 5 k.p.k., jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego (§ 5b). Ustawodawca uregulował również kwestie udostępniania akt w przypadku złożenia w toku postępowania przygotowawczego wniosku o zastosowanie albo przedłużenie tymczasowego aresztowania (§ 5a), jednak regulacja ta nie odnosi się do wniosku będącego przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie. W odniesieniu do zastosowania art. 156 § 5-5b k.p.k. jako przepisów "określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi", a co za tym idzie wyłączających zastosowanie przepisów ustawy z 2001 r., w orzecznictwie sądów administracyjnych można odnotować pewną rozbieżność stanowisk, o czym świadczy fakt, że obydwie strony sporu w rozpoznawanej sprawie, przytaczają orzeczenia na poparcie swoich przeciwstawnych stanowisk. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie jednoznacznie przychyla się do zdecydowanie dominującego w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 § 5 k.p.k., z której wynika, że akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom. Po drugie, przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Po trzecie, powyżej wskazane przepisy Kodeksu postępowania karnego stanowią "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów tejże ustawy do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej. Jeżeli więc wnioskowana informacja publiczna podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 156 k.p.k., to stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wyłączone. Wyłączenie to obejmuje również możliwość wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. przykładowo: wyroki NSA z 22 czerwca 2022 r., III OSK 5052/21; z 18 stycznia 2023 r., III OSK 6466/21; z 21 listopada 2023 r., III OSK 2305/22; z 29 listopada 2023 r., III OSK 486/23; z 29 maja 2024 r., III OSK 1170/22; z 23 października 2024 r., III OSK 1342/24; z 14 listopada 2024 r., III OSK 1866/23; z 17 grudnia 2024 r., III OSK 1510/23; z 5 lutego 2025 r., III OSK 1425/23; z 18 lutego 2025 r., III OSK 2266/23; z 24 kwietnia 2025 r., III OSK 2806/24; wyroki WSA w Gdańsku z 29 sierpnia 2024 r., III SAB/Gd 95/24; z 12 marca 2025 r., III SAB/Gd 480/24; z 20 marca 2025 r., III SAB/Gd 472/24; wyroki WSA w Gliwicach z 18 lutego 2025 r., III SAB/Gl 627/24; z 10 kwietnia 2025 r., III SAB/Gl 759/24; wyroki WSA w Krakowie z 12 maja 2023 r., II SAB/Kr 67/23; z 11 marca 2025 r., II SAB/Kr 241/24; wyrok WSA w Łodzi z 22 listopada 2023 r., II SAB/Łd 98/23; wyrok WSA w Szczecinie z 12 marca 2025 r., I SA/Sz 777/24; wyrok WSA we Wrocławiu z 26 marca 2025 r., IV SA/Wr 11/25; wyroki WSA w Warszawie z 28 stycznia 2025 r., II SAB/Wa 564/24; z 4 marca 2025 r., II SAB/Wa 598/24). W tej sytuacji wniosek skarżącego z 27 marca 2025 r., w części odnoszącej się do pkt 1, jako bezspornie odnoszący się do dokumentów stanowiących element postępowania karnego – postanowienia o częściowym umorzeniu postępowania (co więcej – jak wynika z odpowiedzi na skargę – niezakończonego) nie mógł podlegać rozpatrzeniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odpowiedź organu na pkt 1 wniosku była zatem prawidłowa, zarówno co do formy (brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej), jak i co do treści. Jak już wskazano wyżej – w zakresie pkt 2 wniosku, który dotyczył informacji o toczącym się postępowaniu, ale nie stanowił żądania udostępnienia dokumentów z akt tego postępowania, Prokurator udzielił odpowiedzi w piśmie z 9 kwietnia 2025 r., skarżący nie podnosi żadnych argumentów mogących wskazywać na to, aby ta odpowiedź była w jego ocenie niepełna. Nie można zatem organowi przypisać zarzutu bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Na marginesie jedynie wypada zauważyć, że skoro skarżący podnosił we wniosku, iż uzyskanie żądanych informacji jest niezbędne "dla realizacji funkcji kontrolnej mandatu posła na Sejm RP", to zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2024 r., poz. 907 ze zm.), posłowie i senatorowie mają prawo uzyskiwać od członków Rady Ministrów oraz przedstawicieli właściwych organów i instytucji państwowych i samorządowych informacje i wyjaśnienia w sprawach wynikających z wykonywania obowiązków poselskich lub senatorskich. Istnieje zatem całkowicie odrębny od ustawy o odstępie do informacji publicznej tryb pozyskiwania informacji niezbędnych do realizowania uprawnień i obowiązków wynikających z mandatu poselskiego. Z powyższych względów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.