II SAB/Lu 59/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. G. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zalesienia gruntów rolnych oddala skargę. W dniu 7 lutego 2013 r. M. G. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem M. G. od decyzji Starosty [...] z dnia 31 października 2011 r., nr [...], odmawiającej wyrażenia zgody na przeznaczenie do zalesienia gruntów rolnych wchodzących w skład działek nr nr ewid. [...] w miejscowości B., gmina S. Skarżący zarzucił, że odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji złożył w dniu 7 listopada 2011 r. W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z niewiadomych dla niego powodów postanowieniem z dnia 6 grudnia 2011 r. zawiesiło z urzędu to postępowanie do czasu zakończenia dochodzenia prowadzonego przez Komendę Miejską Policji w [...] w sprawie poświadczenia nieprawdy w opinii dotyczącej gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zawieszenie postępowania nie wniosło nic nowego do sprawy, a uniemożliwiło szybkie rozpoznanie odwołania skarżącego. Pomimo tego, że dochodzenie prowadzone przez Policję zakończyło się postanowieniem prokuratury z dnia 27 lutego 2012 r., organ odwoławczy podjął postępowanie dopiero na skutek "interwencyjnego" pisma strony z dnia 27 grudnia 2012 r. Po podjęciu postępowania Kolegium nadal prowadziło postępowanie w sposób przewlekły, o czym świadczy, a także brak wydania oraz doręczenia skarżącemu decyzji tego organu z dnia 4 lutego 2013 r., nr [...], do dnia wniesienia skargi. Okoliczności te, zdaniem skarżącego, świadczą o rażącej przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy, co uzasadnia ukaranie tego organu grzywną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Kolegium opisało szczegółowo przebieg postępowania odwoławczego w sprawie, wskazując, że postępowanie to rozpoczęło się niezwłocznie po przekazaniu organowi odwołania skarżącego od decyzji Starosty [...] z dnia 31 października 2011 r., nr [...]. Z uwagi na konieczność rozpoznania zagadnienia wstępnego przez inny organ wskazane postępowanie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 6 grudnia 2011 r., nr [...]. Postanowienie to nie zostało przez stronę zaskarżone. Po uzyskaniu informacji o ustaniu przyczyny zawieszenia Kolegium bez zbędnej zwłoki podjęło postępowanie i wydało decyzję kończącą postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zauważyć należy, że jakkolwiek wniosek skarżącego M. G. o zalesienie gruntów został złożony jeszcze w dniu 16 maja 1998 r. i dotychczas nie został on prawomocnie rozstrzygnięty, co może rodzić u skarżącego poczucie krzywdzącego traktowania go przez organy administracji publicznej, to w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest przewlekłe rozpatrywanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jego odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 31 października 2011 r., nr [...], które to odwołanie wraz z aktami administracyjnymi sprawy Kolegium otrzymało w dniu 14 listopada 2011 r. (k. 483 akt adm.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie przez te organy postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a także w art. 37 § 1 K.p.a., ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, wymaganą zasadą szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) lub mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zachodzi więc wtedy, gdy można skutecznie postawić organowi zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie lub też zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie można przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednak z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., II SAB/Łd 2/12, Lex nr 1139147). Terminy załatwiania spraw zostały określone w art. 35 K.p.a., który stanowi, że sprawy nie wymagające postępowania wyjaśniającego winny być załatwiane niezwłocznie (§ 1 i § 2), sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego – nie później niż w ciągu miesiąca, sprawy szczególnie skomplikowane – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika, że celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jak również skargi na bezczynność organu, nie jest samo stwierdzenie prowadzenia postępowania w sposób przewlekły czy pozostawania organu administracji publicznej w bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., I SAB/Wa 205/07, Lex nr 479291 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., II SAB/Gl 1/12, Lex nr 1139099). W zdaniu 2 § 1 art. 149 P.p.s.a. przewidziano bowiem stwierdzenie przez sąd czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa jedynie w sytuacji, gdy następuje to jednocześnie z nałożeniem przez sąd obowiązku przewidzianego w zdaniu 1, to jest obowiązku wydania przez organ w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. wyłącza zatem możliwość uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy akt lub interpretacja zostały już przez organ wydane lub czynność została dokonana lub też stwierdzono albo uznano uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy orzeczenie organu zapadło z naruszeniem terminu przewidzianego do jego podjęcia. W sytuacji, gdy skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona po wydaniu przez organ rozstrzygnięcia o treści wskazanej w art. 149 § 1 P.p.s.a., skarga podlegać musi oddaleniu jako nieuzasadniona. Jeżeli natomiast po wniesieniu skargi, a przed dniem orzekania przez sąd, organ wyda akt administracyjny, to mimo istniejącej zwłoki w załatwieniu sprawy postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63, postanowienie NSA z dnia 18 października 2011 r., II OSK 2108/11, Lex nr 984664 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., II SAB/Gl 1/12, Lex nr 1139099). Brak jest bowiem podstaw do uznania, że na podstawie art. 149 P.p.s.a możliwe jest wydanie orzeczenia o uwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy postępowanie było nawet prowadzone w sposób przewlekły, ale już się zakończyło (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2012 r., III SAB/Wa 57/11, niepubl., dostępny w CBOSA). Z powyższego wynika zatem, że rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wniesiona po wydaniu przez ten organ w dniu 4 lutego 2013 r. decyzji nr [...], utrzymującej w mocy decyzję decyzji Starosty [...] z dnia 31 października 2011 r., nr [...], odmawiającą wyrażenia zgody skarżącemu na przeznaczenie do zalesienia gruntów rolnych na działkach nr nr ewid. [...] w miejscowości B., gmina S., a więc decyzji rozstrzygającej co do istoty w postępowaniu, którego skarga dotyczy, musi podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona. Oznacza to, że nawet gdyby Sąd stwierdził, iż powyższa decyzja została wydana z uchybieniem określonych w K.p.a. terminów załatwienia sprawy, to Sąd nie mógłby – zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. – zobowiązać organu do wydania w określonym terminie kolejnej decyzji w tej sprawie, stwierdzając jednocześnie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle art. 149 § 1 zd. 1 i zd. 2 P.p.s.a. nie ulega bowiem wątpliwości, że brak jest możliwości uwzględnienia skargi na przewlekłość bez jednoczesnego zobowiązania organu do stosownego działania procesowego (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 6 marca 2012 r., II SAB/Bk 87/11, Lex nr 1125237). Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, iż analiza przebiegu postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie potwierdza zarzutów skarżącego M. G. co do przewlekłości tego postępowania. Odwołanie skarżącego zostało przekazane do Kolegium w dniu 14 listopada 2011 r. Do odwołania tego skarżący załączył pismo Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia 12 sierpnia 2011 r., sygn. akt [...] oraz pismo Komendy Miejskiej Policji w [...] z dnia 6 września 2011 r., informujące o przebiegu – wszczętego na skutek skargi M. G. – dochodzenia w sprawie poświadczenia nieprawdy w opinii z dnia 11 lipca 2011 r. dotyczącej kontroli gleboznawczej klasyfikacji gruntów działek nr nr ewid. [...], położonych w B., gmina S., sporządzonej przez K. P., to jest o przestępstwo określone w art. 271 § 1 Kodeksu karnego. W związku z tym Kolegium pismem z dnia 21 listopada 2011 r., nr [...], zwróciło się do Komendy Miejskiej Policji w [...] z prośbą o wskazanie przybliżonej daty zakończenia dochodzenia w opisanej sprawie (k. 490 akt adm.). W dniu 5 grudnia 2011 r. do Kolegium wpłynęło pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Kryminalnego KMP w [...] z dnia 1 grudnia 2011 r., odmawiające udzielenia żądanych przez organ informacji (k. 492 akt adm.). W tej sytuacji Kolegium niezwłocznie, to jest w dniu 6 grudnia 2011 r. wydało postanowienie nr [...] o zawieszeniu postępowania odwoławczego w sprawie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez organy Policji (k. 494-495 akt adm.). Postanowienie to, jak wynika z jego treści, zawierało pouczenie o przysługującym skarżącemu wniosku o zwrócenie się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia z uzasadnieniem (k. 494 akt adm.). Skarżący nie skorzystał z tej możliwości i wskazane postanowienie stało się ostateczne. W dniu 31 grudnia 2012 r. do Kolegium wpłynęło pismo skarżącego, nazwane "wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa", w którym skarżący zarzucił organowi bezczynność i przewlekłość postępowania, wobec wydania przez Prokuratora Rejonowego w [...] w dniu 27 lutego 2012 r. postanowienia nr [...] umarzającego dochodzenie w opisanej sprawie (k. 501 akt adm.). Po uzyskaniu tej informacji Kolegium w dniu 10 stycznia 2013 r. podjęło zawieszone postępowanie postanowieniem nr [...], zaś pismem z dnia 17 stycznia 2013 r., o tym samym numerze, organ poinformował skarżącego o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów w terminie 7 dni od dnia otrzymania wskazanego pisma (k. 504-505, 509 akt adm.). Pismo to zostało doręczone stronie w dniu 21 stycznia 2013 r. (k. 509v akt adm.), a zatem termin w nim określony mijał 28 stycznia 2013 r. Po upływie tego terminu, Kolegium w dniu 4 lutego 2013 r. wydało wskazaną wyżej decyzję ostateczną, nr jw., utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji (k. 511-515 akt adm.). W tych okolicznościach nie można mówić przewlekłości postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie. Skoro Kolegium, jak wynika z powołanego wyżej pisma KMP w [...], nie mogło uzyskać informacji co do przebiegu dochodzenia we wskazanej wyżej sprawie, a skarżący jako pokrzywdzony został poinformowany o jego zakończeniu, to wobec zaniechania przez niego niezwłocznego powiadomienia organu o tym fakcie, nie może on skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu przewlekłości w tej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Kolegium, po powzięciu od skarżącego wiadomości o zakończeniu postępowania, bez zbędnej zwłoki podjęło zawieszone postępowanie i w przeciągu miesiąca od tej daty wydało decyzję kończącą to postępowanie. Wbrew zarzutom skarżącego organ odwoławczy nie uchybił terminowi załatwienia sprawy, nie miał więc obowiązku powiadamiać skarżącego o przyczynach zwłoki i wskazywać nowy terminu jej załatwienia Zgodnie bowiem z art. 35 § 5 K.p.a. do miesięcznego terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, o jakim mowa w art. 35 § 3 in fine K.p.a., nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O przewlekłości postępowania w sprawie nie może również świadczyć to, że decyzja z dnia 4 lutego 2013 r., kończąca postępowanie odwoławcze, została doręczona skarżącemu w dniu 11 lutego 2013 r. (k. 515, 516 akt adm.), a więc po nadaniu przez niego w placówce pocztowej w dniu 7 lutego 2013 r. skargi (k. 4 akt sąd.). Miarodajną datą w tym zakresie jest bowiem data wydania decyzji, to jest jej podpisania, o ile wydana w określonej dacie decyzja administracyjna została, w myśl art. 110 K.p.a., prawidłowo wprowadzona do obrotu, poprzez jej doręczenie stronie (por. M. Dyl, Komentarz do art. 110 K.p.a., w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Warszawa 2013, System Informacji Prawnej Legalis, nb. 11). Ubocznie trzeba wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r., wydanym w sprawie II SA/Lu 179/13, uwzględniając skargę M. G. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 lutego 2013 r. nr [...], uchylił tę decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku