II SAB/Lu 92/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy Niemce w przedmiocie zasiłku okresowego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Do Wójta Gminy Niemce (dalej jako: Wójt) w dniu 23 marca 2023 r. wpłynęło pismo Z. W. (dalej także jako: skarżący) zatytułowane jako "wniosek-skarga", w którego treści wskazano, że dotyczy "świadczenia na opłacenie opieki osób drugich i pomocy specjalistów" (k. 1 akt admin.). Charakter powyższego wniosku został sprecyzowany kolejnym pismem z dnia 14 kwietnia 2023 r. (k. 5 akt admin.). W dniu 10 maja 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie w sprawie wniosku z dnia 23 marca 2023 r. (k. 18 akt admin.). Decyzją Wójta z dnia 11 maja 2023 r. odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku okresowego z przeznaczeniem na opłacenie opieki osób drugich i pomocy specjalistów (k. 17 akt admin.). W dniu 17 maja 2023 r. Z. W. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta w przedmiocie zasiłku okresowego. Skargę złożył osobiście (prezentata – k. 2 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie, przedstawiając stan sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z powołanym powyżej przepisem sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w punktach 1-5a. Niedopuszczalność ta występuje przykładowo w sytuacji, gdy nie istnieje przedmiot zaskarżenia. Ustawodawca przewidział możliwość zaskarżenia bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania (art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a.). Bezczynność organu ma miejsce w sytuacji, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775, dalej jako: k.p.a.) lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. m. in. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/18). Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (por. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Judykatura wskazuje, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Niewątpliwie skarżący wniósł ponaglenie w dniu 10 maja 2023 r. tj. przed wydaniem decyzji. W dniu 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w sprawie o sygn. II OPS 5/19 podjął następującą uchwałę: wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że termin "w każdym czasie", którym posługuje się ustawodawca w art. 53 § 2b p.p.s.a. należy wykładać w nawiązaniu do trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym skargę można wnieść od zaistnienia stanu bezczynności i po wniesieniu ponaglenia, aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zanegował tym samym pogląd o dopuszczalności nielimitowanego żadnym terminem orzekania w przedmiocie bezczynności. W związku z powyższym kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy, musi być w dacie wniesienia tej skargi aktualny nie zaś historyczny. Szczególnego podkreślenia wymaga okoliczność, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Analogiczne wnioski należy poczynić w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania. Wynika to wprost z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2022 r. sygn. II OPS 1/21, zgodnie z którą skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że z powyżej przywołanych uchwał jednoznacznie wynika, że skarga w przedmiocie bezczynności bądź przewlekłości wniesiona po zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji podlega odrzuceniu. Jest niedopuszczalna z tego względu, że w momencie wniesienia dotyczy stanu nieaktualnego (historycznego). Taka skarga przede wszystkim nie może osiągnąć zamierzonego rezultatu w postaci zdyscyplinowania organu do załatwienia sprawy, które już nastąpiło. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Wójt wydał decyzję w dniu 11 maja 2023 r., natomiast skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta wniesiono w dniu 17 maja 2023 r. Wniesienie skargi po dniu wydania decyzji nie mogło wywołać oczekiwanych rezultatów. Organ wcześniej rozpoznał sprawę i wydał (sporządził oraz podpisał) decyzję, zatem w dacie wniesienia skargi nie istniała już możliwość załatwienia sprawy – z tego względu, że organ już ją załatwił. Jeżeli w sprawie organ dopuścił się bezczynności bądź przewlekłości, to stan ten ustaje w chwili załatwienia sprawy, poprzez wydanie decyzji, od tego momentu ma charakter historyczny, a jako taki nie może zostać zaskarżony. W konsekwencji powyższych ustaleń należy stwierdzić, że w dacie wniesienia skargi nie istniał stan, który podlegałby kontroli Sądu. Wobec uprzedniego wydania decyzji, Wójt nie pozostawał w stanie bezczynności i nie prowadził postępowania przewlekle w chwili wniesienia skargi, niezależnie od tego, czy stan taki istniał przed wydaniem decyzji. Sąd nie dokonuje w tym postępowaniu oceny, czy stany te zachodziły przed wydaniem decyzji, lecz ocenia stan istniejący w dniu wniesienia skargi. Warto zauważyć, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 marca 2022 r., sygn. II OPS 1/21, że dopuszczalność wykonania przez sąd kompetencji orzeczniczych określonych w art. 149 p.p.s.a., jest poprzedzona obowiązkiem organu rozważenia zastosowania autokontroli swojego postępowania, która może być z kolei przez organ zastosowana tylko wtedy, gdy w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego nadal istnieje przedmiot zaskarżenia, tj. przewlekłość postępowania administracyjnego, która miałaby podlegać autokontrolnej ocenie organu. Ustanie tej przewlekłości do chwili wniesienia skargi oznacza bezprzedmiotowość uprawnienia autokontrolnego organu administracji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "skoro bowiem skorzystanie przez organ administracji z uprawnienia autokontrolnego stanowi w istocie względny prejudykat dopuszczalności rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny, to bezprzedmiotowość, a nie subiektywna - w ocenie organu administracji - niezasadność wykonania tego uprawnienia, powoduje w konsekwencji konieczność uznania także braku przedmiotu skargi". Sąd dostrzegł jednakże, że decyzja została doręczona skarżącemu po dacie wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania tj. w dniu 18 maja 2023 r. W tym miejscu należy podkreślić, że data doręczenia nie jest sporna. Skarżący w odwołaniu z dnia 19 maja 2023 r. (data wpływu – k. 22 akt admin.), wskazał, że decyzję odebrał w dniu 18 maja 2023 r. Okoliczność ta nie wpływa na kluczowy fakt, że ewentualny stan bezczynności bądź przewlekłości ustał w dniu 11 maja 2023 r., czyli przed jego zaskarżeniem w dniu 17 maja 2023 r. Momentem załatwienia sprawy jest – co do zasady, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej – chwila wydania decyzji, nie zaś jej doręczenia. W świetle art. 110 § 1 k.p.a. i zasad logiki nie sposób utożsamiać momentu wydania i doręczenia decyzji. Doręczenie decyzji ma taki skutek, że wchodzi ona do obrotu prawnego i decyduje o związaniu treścią decyzji organu zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. Nie wpływa jednak na samą kwestię istnienia w sensie prawnym (wydania) decyzji (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2021 r., sygn. I OSK 3098/19, postanowienie NSA z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 531/21). Z chwilą podpisania decyzji administracyjnej następuje jej wydanie – data ta jest miarodajna dla oceny podstawy prawnej i faktycznej decyzji. Zasada związania rozciąga się zatem na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, oczywiste jest bowiem, że organ nie może w tym czasie jej zmienić, a decyzja ta istnieje – nawet jeżeli nie wywołuje wszystkich skutków (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 2162/21). Data wydania (sporządzenia) decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową, wywołująca oznaczone, chociaż nie wszystkie skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt III OSK 7246/21). Gdyby determinujące znaczenie dla załatwienia sprawy miało doręczenie decyzji, to w sprawach, w których uczestniczyłoby wiele stron, należałoby przyjąć co do zasady kilka różnych dat wydania decyzji i załatwienia sprawy. Uznanie sprawy za załatwioną w kliku różnych datach pozostawałoby w sprzeczności z racjonalnym interpretowaniem prawa (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1575/22 i powołane tam orzecznictwo). Należy stanąć na stanowisku, że sprawa może mieć tylko jedną datę załatwienia, związaną z dniem wydania decyzji tj. datą wydania wynikającą z jej treści. Termin w jakim zostanie doręczona decyzja jest irrelewantny dla kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (tak np. postanowienie NSA z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1793/23). W orzecznictwie podkreśla się, że celem skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyeliminowanie tego stanu. Stan ten może trwać jedynie wtedy, gdy organ może w ramach uprawnień załatwić sprawę np. wydać decyzję - również po wniesieniu skargi na przewlekłość lub bezczynność, stwierdzając jednocześnie swoją bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Jeżeli organ nie może już podjąć takich czynności, trudno mówić, aby pozostawał w stanie bezczynności (przewlekłości). Oczywiście nieprawidłowa jest sytuacja, gdy organ zwleka z uzewnętrznieniem wydanej decyzji, czyli inaczej mówiąc wysłaniem decyzji do strony. Sytuacja taka jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż decyzja wydana w dniu 11 maja 2023 r. (czwartek) została doręczona stronie 18 maja 2023 r. (czwartek), procedura doręczenia nie trwała zatem nadmiernie długo i nie wzbudza wątpliwości co do prawidłowości działania organu. Ubocznie należy także dostrzec, że organ zasadniczo nie ma wpływu na termin doręczenia decyzji stronie przez operatora pocztowego. Od momentu prawidłowego nadania przesyłki, czas jej doręczenia zależny jest od operatora pocztowego i samej strony. Przesyłka może być chociażby awizowana, co nie jest w żadnej mierze winą organu i nie powinno go obciążać, niejako przedłużając okres "bezczynności". W szczególności warto zauważyć – czego uczy doświadczenie – że sama strona może celowo zwlekać z podjęciem takiej przesyłki. Rozważając kwestię doręczenia decyzji w przypadku bezczynności i przewlekłości nie można tracić z pola widzenia konsekwencji przyjęcia odmiennej wykładni. Przyjmując za czas załatwienia sprawy chwilę doręczenia decyzji należałoby uznać, że pogląd ten będzie się rozciągał na sytuacje, gdy organ rozpoznał sprawę merytorycznie i podpisał decyzję po upływie terminu określonego w ustawie, lecz także wtedy, gdy go nie przekroczył. Irracjonalne byłoby stanowisko, iż po sporządzeniu i podpisaniu decyzji w ustawowym terminie może jeszcze powstać stan bezczynności w sytuacji, gdy przed końcem tego terminu, decyzja nie zostanie doręczona. W konsekwencji organ musiałby w taki sposób zorganizować postępowanie, aby przed upływem ustawowego terminu nie tylko rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, ale także spowodować skuteczne doręczenie decyzji stronie. Oznaczałoby to skrócenie ustawowego terminu na załatwienie sprawy z uwagi na okoliczności, które częściowo nie są zależne od organu. W związku z powyższym należało dojść do wniosku, że organ w ustawowym terminie ma wydać decyzję tj. podpisać lub ją ogłosić, nie sposób obligować organ do doręczenia decyzji w ramach tego okresu. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że decyzja rozpoczyna swój byt prawny w chwili ogłoszenia lub podpisania aktu zawierającego wszystkie wymagane prawem elementy, wówczas sprawę administracyjną należy uznać za załatwioną, co dezaktualizuje możliwość wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość. Stan bezczynności i przewlekłości ustaje niezależnie od tego, czy wydana decyzja jest ostateczna czy też przysługuje od niej środek zaskarżenia. W omawianej sprawie nie ma żadnych podstaw do uwzględniania tej okoliczności przy analizowaniu dopuszczalności skargi. Termin wyznaczony w ustawie nie dotyczy "ostatecznego załatwienia sprawy", lecz jedynie "załatwienia sprawy". W niniejszej sprawie skarga na bezczynności i przewlekłość postępowania została wniesiona już po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej to taka skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu. W związku z powyższym Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.