III SA/Lu 108/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] L. Komendant Wojewódzki Policji w L., po rozpatrzeniu odwołania J. C., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] o odmowie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za okres od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że J. C. wnioskami z dnia [...] lipca 2012 r. zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji w L. o zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby (P. – L. – P.) za okres od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] maja 2012 r. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Komendant Miejski Policji w L. odmówił skarżącej przyznania zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby w wyżej wymienionym okresie z uwagi na to, że rozliczenie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby jest dokonywane w okresie miesięcznym. Organ pierwszej instancji podniósł również, że przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń policjantów, w tym art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), dalej: ustawa o Policji, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Skarżąca w odwołaniu od powyższej decyzji Komendanta Miejskiego Policji, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, ponownie wniosła o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Skarżąca podniosła również, że w 2010 r. zwróciła się raportem do Komendanta Miejskiego Policji w L. o zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i prawo zwrotu kosztów dojazdu zostało jej przyznane. Składanie wniosków za każdy miesiąc, zdaniem skarżącej, jest czynnością techniczną. Organ odwoławczy podniósł, że na mocy art. 93 ustawy o Policji policjantowi przysługuje zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Szczegółowe zasady dotyczącego ubiegania się o prawo oraz wypłatę należności z tytułu zwrotu kosztów dojazdu zostały uregulowane w załączniku nr 2 do instrukcji obiegu i kontroli dokumentów księgowych w KWP w L. i jednostkach terenowych Policji, stanowiącym załącznik do decyzji nr [...] L. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2011 r. w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości w Komendzie Wojewódzkiej Policji w L. oraz komendach miejskich i powiatowych Policji woj. L. Z pkt VIII ppkt 3 wyżej wymienionego załącznika do instrukcji wynika, że policjant w celu otrzymania zwrotu kosztów dojazdu składa po zakończeniu każdego miesiąca wniosek. Zdaniem organu odwoławczego, prawo do zwrotu kosztów dojazdu powstaje w przypadku złożenia na bieżąco, w każdym miesiącu stosownego wniosku. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ stwierdził, że decyzje administracyjne w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do służby mają charakter konstytutywny, co powoduje, że prawo do zwrotu kosztów dojazdu nie może powstać za okres obejmujący miesiące wsteczne. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 107 ustawy o Policji. Organ wyjaśnił, że w ustawie o Policji kwestia przedawnienia roszczeń zawarta jest tylko w jednym rozdziale. Przepis art. 107 ustawy zawarty w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów" nie dotyczy spraw zawartych w rozdziale 8 ustawy o Policji "mieszkania funkcjonariuszy Policji". Skoro art. 93 ustawy o Policji znajduje się w rozdziale 8, to brak jest możliwości zastosowania art. 107 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. C. wniosła o uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że zwróciła się raportem do Komendanta Miejskiego Policji w L. o zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i prawo zwrotu kosztów dojazdu zostało jej przyznane. Podniosła, że w latach 2010-2011 składała zbiorowo wnioski o zwrot kosztów dojazdu za kilka miesięcy wstecz i zwrot kosztów dojazdu był jej przyznawany. Zdaniem skarżącej, z ustawy o Policji wynika wprost prawo do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby i brak jest podstaw do wydawania jakichkolwiek przepisów wykonawczych. Tymczasem Komendant Miejski Policji w L. zwracając wnioski skarżącej w piśmie z dnia [...] września 2012 r. jako podstawę ich niezrealizowania podał pismo L.dz. F-0151/MJ/221/12 z dnia 17 lipca 2012 r. oraz pismo L.dz. F-0151/980/2012 z dnia 7 sierpnia 2012 r. kierowane do Komendantów miejskich i powiatowych Policji, Naczelników Wydziałów, Kierowników samodzielnych sekcji i zespołów w sprawie zwrotu policjantom kosztów dojazdu do służby określonego w art. 93 ustawy o Policji. Skarżąca podniosła, że pisma te wpłynęły do Komisariatu VI Policji w L. po tym jak złożyła wnioski o zwrot kosztów dojazdu i nie zapoznała się z ich treścią. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Komendant Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to obowiązek sądu wzięcia z urzędu pod uwagę stwierdzonych naruszeń prawa, które nie zostały podniesione w skardze, zwłaszcza gdy ich charakter skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, a to skutkuje ich nieważnością, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. [...] października 2012 r. o odmowie zwrotu J. C. kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za okres od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] maja 2012 r. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej pełnienia służby przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Stosownie do art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4 następuje w formie decyzji administracyjnej. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Powyższe wynika wprost z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, ponieważ w przepisie tym ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej do załatwiania spraw, o których mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Za takim stanowiskiem przemawia również treść art. 93 ust. 1, zgodnie z którym każdy policjant, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, z mocy prawa jest uprawniony do otrzymania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. W przepisie tym posłużono się zwrotem "przysługuje", który wskazuje na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Skoro uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu powstaje bezpośrednio z mocy ustawy to nie zachodzi konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej, co oznacza, że kwestia zwrotu przedmiotowych kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Realizacja obowiązku przez właściwego Komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu. Czynność ta jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide wyroki WSA w Rzeszowie: z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 401, z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 555/11, z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 554/11, z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 400/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 25/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 433/10). Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że właściwy organ Policji powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego jako dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa i podjąć stosową czynność z zakresu administracji publicznej. Na marginesie podnieść należy, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyrok z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1576/09 oraz wyrok z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 450/11 - zostały wydane w innym stanie faktycznym i prawnym i nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Przedmiotem postępowania w sprawie o sygnaturze akt I OSK 1576/09 był równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, natomiast w sprawie sygnaturze akt I OSK 450/11 – równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługujący na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W tym stanie rzeczy nie ma potrzeby odnoszenia się do zarzutów sformułowanych w skardze., Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.