III SA/Lu 202/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Sanitarny z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku dostosowania liczby dzieci do warunków przestrzennych placówki I. stwierdza nieważność zaskarżonej postanowienia; II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Sanitarny na rzecz B. K. kwotę [...]zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], po rozpatrzeniu zażalenia B. K., utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nakazał B. K., prowadzącej Przedszkole Prywatne [...] w [...], dostosować liczbę dzieci w przedszkolu do aktualnych warunków przestrzennych placówki w terminie do dnia 31 sierpnia 2013 r. Od powyższej decyzji B. K. wniosła odwołanie. Po jego rozpoznaniu decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skarga B. K. na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 lutego 2014 r. (sygn. akt III SA/Lu 777/13). Skarżąca wniosła od wyroku skargę kasacyjną która nie została rozpoznana do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie. Dnia [...] kwietnia 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...] dotyczący obowiązku określonego w decyzji z [...] lipca 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nałożył na B. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł z powodu niewykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym z [...] kwietnia 2014 r. B. K. wniosła zażalenie na ww. postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., [...],[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Skarga B. K. na powyższe postanowienie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. akt III SA/Lu 689/14). Wyrok jest prawomocny. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nałożył na B. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 700 zł z powodu niewykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym z [...] kwietnia 2014 r. Na powyższe postanowienie B. K. wniosła zażalenie zarzucając brak doręczenia wraz z postanowieniem tytułu wykonawczego, wykonanie obowiązku określonego w decyzji nakazującej dostosowanie liczby dzieci oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ nie uznał za zasadne zarzutów dotyczących prawidłowości doręczenia tytułu wykonawczego. Wskazał też, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest źródłem nałożonych obowiązków, lecz środkiem mobilizowania zobowiązanego do ich wykonania. Powoływanie argumentacji dotyczącej zasadności samego obowiązku dostosowania liczby dzieci do warunków przestrzennych placówki pozostaje bez związku z przedmiotem sprawy. W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie z [...] stycznia 2015 r. B. K. zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego poprzez rozpoznanie zażalenia, które nie zostało podpisane. Skarżąca podniosła, że brak podpisu strony na zażaleniu sygnalizował już organ I instancji. Mimo to organ II instancji rozpoznał merytorycznie zażalenie, zamiast wezwać stronę do usunięcia braku formalnego podania. Stanowi to rażące naruszenie przepisów k.p.a. i daje podstawę do stwierdzenia nieważności. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez rozpoznanie zażalenia na podstawie nieuwierzytelnionych kopii niepełnych akt sprawy przekazanych przez organ I instancji. W efekcie organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie nie oparł go na całokształcie prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zasadny okazał się zarzut skargi wskazujący na merytoryczne rozpatrzenie przez organ zażalenia, które nie zostało podpisane. W zakresie podań, jako formy oświadczeń woli kierowanych przez stronę (innych uczestników postepowania) do organu Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę ograniczonego formalizmu. Wymogi formalne podania w świetle k.p.a. są nader ograniczone i obejmują: wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 k.p.a.). Ponadto, zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie (...) powinno być podpisane przez wnoszącego, (...), natomiast gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Nie ulega żadnych wątpliwości, że wymogi te odnoszą się również do zażalenia. Z mocy odesłania zawartego w art. 18 ustawy z dnia 7 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619, ze zm.; dalej: u.p.e.a.) powyższe zasady mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że na zażaleniu wniesionym przez skarżącą od postanowienia organu I instancji brakuje jej własnoręcznego podpisu (k. 156). Wymóg podpisu podania jest istotny ze względu na to, że bez niego nie można dokonać indywidualizacji osoby, która złożyła podanie. Podpis wskazuje bowiem osobę wnoszącego i pozwala zidentyfikować, czy podanie pochodzi od podmiotu uprawnionego. Podanie nie podpisane nie może wywołać właściwego skutku prawnego (por. wyrok WSA w Lublinie z 11 grudnia 2007 r., III SA/Lu 498/07, LEX nr 460715; wyroki WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2008 r., II SA/Wa 251/08, LEX nr 472206; z 14 maja 2008 r. II SA/Wa 159/08, LEX nr 479046). Nie ulega wątpliwości, że podpis musi być podpisem własnoręcznym. Orzecznictwo sądowoadministracyjne powołuje się w tym zakresie na poglądy Sądu Najwyższego wyjaśniające, że podpisem jest znak ręczny określonej osoby pozwalający na jej identyfikację. Podpis, choć nie musi być czytelny, to jednak musi obejmować co najmniej nazwisko (choćby w formie skróconej) i powinien być złożony w formie zazwyczaj używanej, gdy podpisujący składa podpis na dokumentach (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2007 r., V SA/Wa 1338/06, LEX nr 337449 oraz powoływane tam uchwały SN z 28 kwietnia 1973 r., III CZP 78/72, OSN 1973, nr 12, poz. 207 oraz z 30 grudnia 1993 r., III CZP 146/93, OSN 1994 r., nr 5, poz. 94). Nie można uznać za prawidłowe formalnie podania złożonego w formie kopii, nie podpisanej własnoręcznie (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 maja 2008 r., VI SA/Wa 2250/07, LEX nr 506446). Podobnie, jeśli podanie jest sporządzone pismem maszynowym na komputerze i w tej też formie na końcu wpisano imię i nazwisko, należy uznać że nie został spełniony wymóg formalny własnoręcznego podpisu, co oznacza konieczność wezwania do usunięcia braku podania (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2008 r., VI SA/Wa 442/08, LEX nr 511397). Nieusunięcie braku formalnego w postaci podpisu uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania lub zażalenia powoduje niemożność jego rozpoznania przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2005 r., V SA/Wa 1770/04, LEX nr 175366). W sytuacji, kiedy zażalenie wniesione przez skarżącą nie zostało podpisane, obowiązkiem organu II instancji było wezwanie do usunięcia tego braku w trybie art. 64 k.p.a. Pomimo, że brak ten był sygnalizowany w piśmie przewodnim organu I instancji, Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie wdrożył czynności zmierzających do usunięcia braku, lecz rozpoznał merytorycznie nie podpisane przez stronę zażalenie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W tej sytuacji decyzja organu II instancji jest dotknięta wadą nieważności – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93, POP 1997/3/62; podobnie w przytaczanych wyżej wyrokach, a także wyrok WSA w Lublinie z 19 maja 2009 r., III SA/Lu 102/09). Pogląd ten ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do zażalenia. Uzupełniająco można dodać, że takie działanie organu w sposób rażący narusza również art. 63 § 3 i art. 64 k.p.a. W konkluzji należy uznać, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] stycznia 2015 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, czyli że zaszła przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W tym stanie rzeczy, pomimo uwzględnienia skargi, zaskarżone postanowienie nie może zostać poddane merytorycznej ocenie z uwagi na dostrzeżone istotne uchybienia proceduralne. Merytoryczna ocena rozstrzygnięcia organu może nastąpić dopiero w sytuacji, gdy sąd ustali, że postępowanie administracyjne przebiegało z zachowaniem wymogów proceduralnych. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia powoduje, że nie rozpoznane jest zażalenie skarżącej z 17 listopada 2014 r. Ponieważ zażalenie zawiera istotny brak formalny, obowiązkiem organu będzie w pierwszym rzędzie podjęcie kroków celem usunięcia tego braku. Organ II instancji winien zatem wezwać skarżącą do usunięcia braków formalnych odwołania, w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Dopiero usunięcie braków formalnych odwołania umożliwi organowi merytoryczne orzekanie w sprawie. Mając powyższe na względzie, na podstawie 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490, ze zm.). Zwrot kosztów objął wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości stawki minimalnej (240 zł) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).