III SA/Lu 221/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt czasowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.), dalej jako ustawa, po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] orzekającej o zameldowaniu G. P. na pobyt czasowy, Wojewoda Lubelski zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydent Miasta L. orzekł o zameldowaniu G. P. na pobyt czasowy trwający ponad trzy miesiące w lokalu przy ul. W. [...] w L., uzasadniając swoje rozstrzygnięcie spełnieniem warunków umożliwiających jego zameldowanie. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. B. podnosząc, iż nie wyraża zgody na zameldowanie G. P. w lokalu, którego jest współwłaścicielką. Rozpoznając odwołanie Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do art. 9 ust. 2 b ustawy, zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu zamieszkiwania osoby w tym lokalu. Obowiązek meldunkowy, w myśl art. 10 ust. 1 ustawy, powstaje z upływem trzeciej doby od dnia przybycia do lokalu, w którym osoba zamierza zamieszkiwać na pobyt stały lub czasowy. Ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, że G. P. chce być zameldowany na pobyt czasowy trwający ponad trzy miesiące w lokalu, w którym zamieszkuje od czasu podjęcia studiów na Uniwersytecie Medycznym w L.. W lokalu tym znajdują się jego rzeczy osobiste, w tym książki, co odnotowano w protokole z oględzin lokalu, znajdującym się w aktach sprawy. Zamieszkiwanie G. P. w tym lokalu potwierdza świadek zamieszkujący w sąsiednim lokalu. Najemcą lokalu, w którym strona została zameldowana, jest jego babka H. P. (decyzja o przydziale lokalu Urzędu Miasta L. z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...]). Skarżąca, jako współwłaścicielka nieruchomości w skład której wchodzi przedmiotowy lokal, nie wypowiedziała skutecznie umowy najmu na przedmiotowy lokal. Organ wskazał, że zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., sygn. K 20/01 osoba zamieszkująca w lokalu, w którym chce być zameldowana, nie musi przedstawiać potwierdzenia uprawnienia do lokalu. W świetle przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych warunkiem dokonania zameldowania jest zamieszkiwanie osoby w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie i fakt ten nie stanowi źródła powstania jakichkolwiek praw do lokalu. Zameldowanie jest wyłącznie odzwierciedleniem faktycznego pobytu osoby w lokalu i ma charakter rejestracyjny. Skoro G. P. zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, spełnione zostały warunki określone w art. 8 i art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, dające podstawę do jego zameldowania. Z tych też względów brak jest podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której podkreśla, że jest współwłaścicielem lokalu i nie wyraża zgody na zameldowanie w nim G. P., o czym informowała organ I instancji. Ponadto skarżąca wskazała, że postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie, czy G. P. istotnie zamieszkuje w tym lokalu został przeprowadzone wadliwie, gdyż uprzedzono zainteresowanego o oględzinach. Skarżąca uważa, że zameldowanie to ma na celu doprowadzenie do zajmowania lokalu na dalsze lata, przy zbyt niskiej opłacie czynszu. Zajmowany lokal ma powierzchnię prawie 100 m2 i dotychczas zajmowany był jedynie przez H. P. W ocenie skarżącej zameldowanie tam drugiej osoby ma uzasadnić dalsze zajmowanie tak dużego lokalu, kosztem nie zaspokojonych w pełni potrzeb mieszkaniowych właścicieli lokalu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr153, poz. 1270 ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej – p.p.s.a.). Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami przytoczonych wyżej ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy skarżąca jest współwłaścicielem lokalu przy ul. W. [...] w L., w którym G. P. został zameldowany na pobyt czasowy. Okoliczność ta nie przesądza o tym, że skarżąca ma interes prawny i na mocy art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a jest uprawniona do skutecznego wniesienia skargi i uruchomienia sądowej kontroli legalności ostatecznej decyzji Wojewody L. w przedmiocie zameldowania G. P. w tym lokalu. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca brała udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Tę decyzję doręczono skarżącej, zresztą jak i decyzję organu I instancji. Nie oznacza to jednak, że z uwagi na udział w tym postępowaniu skarżąca zyskuje prawo do żądania kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Interesu prawnego A. B. w skarżeniu decyzji Wojewody nie sposób wywieść z przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w tym jej art. 47 ust. 2, stanowiącego materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia o zameldowaniu G. P. w lokalu, jak również z dyspozycji art. 9 ust. 2 b przewidującej, że zameldowanie służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu zamieszkiwania określonej osoby pod wskazanym adresem, czy wreszcie z treści art. 6 ust. 1 komentowanej ustawy, definiującej pojęcie pobytu stałego. Stosownie do art. 50 p.p.s.a., postępowanie przed sądem administracyjnym, zarówno pierwszej instancji, jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym, może być uruchomione wyłącznie w wyniku skutecznego wniesienia odpowiedniego środka prawnego przez podmiot mający w sprawie interes prawny. Sąd administracyjny poddaje badaniu legitymację materialnoprawną podmiotu żądającego przeprowadzenia postępowania sądowo-administracyjnego (uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.4.2005 r. OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62). Ocena w powyższym zakresie następuje bez względu na to, czy korzystający z danego środka prawnego był dopuszczony do udziału w postępowaniu administracyjnym. Instytucja zameldowania ma charakter ewidencyjny. Podmiotem mającym w sprawie zakończonej taką decyzją interes prawny, czyli stroną w rozumieniu art. 28 k.P.., jest osoba, co do zameldowania której w danym lokalu toczy się postępowanie zakończone decyzją. Inne osoby, a więc takie, którym przysługują prawa do lokalu, nie mogą być uznawane za strony w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego. Postępowanie w sprawie zameldowania jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według reguł prawa administracyjnego jako prawa publicznego i ma jedynie na celu doprowadzenie stanu ewidencji ludności do zgodności ze stanem faktycznym, co niewątpliwie leży w interesie Państwa, a nie osób pozostających poza sferą organizacji organów państwowych (osób trzecich), do których należy zaliczyć właściciela lokalu. Właściciel dla ochrony swych prywatnych interesów prawnych ma drogę postępowania cywilnego, która służy do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu (eksmisji); ta jednak okoliczność nie może być wykorzystywana do powoływania się na istnienie interesu prawnego właściciela w sprawie o zameldowanie, w której załatwieniu ma on wyłącznie interes faktyczny. Ewidencja ludności służąca rejestrowaniu pobytu ma charakter wyłącznie porządkowy, co oznacza, że zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu, ani tym samym prawa do przebywania w nim. Jedynie stwierdzenie faktu przebywania w lokalu winno być kryterium rozstrzygającym o zameldowaniu, a podstawę do wymeldowania stanowi ustalenie przez właściwy organ faktu opuszczenia lokalu. Żadnego znaczenia w sprawach meldunkowych nie mogą mieć czynione wobec organu administracji publicznej zastrzeżenia właściciela nieruchomości w kwestii nie podejmowania czynności meldunkowej. Osoba czyniąca takie zastrzeżenie odnośnie nie rejestrowania pod określonym adresem jakichkolwiek osób bez względu na to, czy tam faktycznie przebywają, nie jest do tego uprawniona (brak podstaw prawnych dla takich czynności), a poza tym nie ma interesu prawnego do wysuwania powyższych żądań. Dla osoby zgłaszającej się do zameldowania, jak też dla organu dokonującego czynności zameldowania, wystarczający jest potwierdzony miarodajnym dowodem fakt przebywania w lokalu z określonym zamiarem. Nie można od osoby podlegającej zameldowaniu wymagać legitymowania się prawem do lokalu, w szczególności w postaci zgody właściciela nieruchomości. W wyroku z 27 maja 2002 r., K 20/01 (Dz. U. z 2002 r. nr 78, poz. 716), uznającym art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, za niekonstytucyjny w zakresie związania zameldowania z legitymowaniem się prawem do lokalu, Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie wypowiedział się za ewidencyjnym (rejestrowym) charakterem czynności meldunkowych. Wskazał na brak ich związku z prawem do lokalu. Za niedopuszczalne uznał także wymaganie od osoby podlegającej zameldowaniu przedstawienia zgody właściciela lokalu (oznacza to brak możliwości dokonywania jakichkolwiek zastrzeżeń przez właściciela). Organ meldunkowy nie rejestruje uprawnień do lokalu osób występujących o zameldowanie, lecz gromadzi informacje dotyczące danych o miejscu pobytu, a więc bada, czy osoba występująca z wnioskiem o zameldowanie faktycznie zamieszkuje w lokalu. Badaniu podlegają zdarzenia ze sfery faktów a nie ze sfery faktów oraz prawa (do lokalu). Ewidencja ludności jest rejestracją stanu faktycznego i nie stanowi formy kontroli legalności zamieszkania i pobytu, czyli posiadania prawa do korzystania z lokalu. Potwierdzenia faktu pobytu nie należy utożsamiać z wyrażeniem zgody na zamieszkanie. O tej ostatniej kwestii rozstrzygają przepisy prawa cywilnego. Potwierdzenie pobytu jest tylko stwierdzeniem faktu - a nie istnienia uprawnienia i ma charakter wyłącznie dowodowy. Stanowisko takie znalazło uznanie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: (przykładowo) 30 grudnia 2008 r., II OSK 1758/07; 30 grudnia 2008 r., II OSK 1680/07; 30 grudnia 2008 r., II OSK 1681/07; 19 stycznia 2009 r., II OSK 1803/07; 3 kwietnia 2009 r., II OSK 485/08; 18 stycznia 2010 r., II OSK 47/09 oraz 5 maja 2011 r., II OSK781/10 (publ. strony internetowe: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ów prezentował także rzecznik Praw Obywatelskich w uzasadnieniu wniosku z 11 kwietnia 2011 r. nr RPO-656907-V/10/TS, kierowanego do NSA w trybie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że A. B. nie posiada legitymacji skargowej pozwalającej na przeprowadzenie sądowej kontroli decyzji Wojewody L. w przedmiocie zameldowania G. P. w lokalu należącym do skarżącej. W orzecznictwie sygnalizuje się, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. jest ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1465/10, LEX nr 745033). W innym wyroku z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1536/09 (pub. LEX nr 745073) NSA stwierdza, że skierowanie decyzji przez organ do danego podmiotu, który nie posiadał w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, jedynie formalne czyni z tego podmiotu stronę w postępowaniu sądowoadminstracyjnym, w przypadku zaś stwierdzenia przez sąd wojewódzki braku u skarżącego interesu prawnego (materialnego), skutkuje to ustaleniem braku legitymacji w postępowaniu sądowoadminstracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do oddalenia skargi. W tym stanie rzeczy Sąd nie badał zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Ich merytoryczna ocena – w realiach rozpoznawanej sprawy – byłaby niedopuszczalna, bowiem z ochrony prawnej, obejmującej sądową kontrolę działań organów administracji publicznej może korzystać wyłącznie osoba, której prawo udziela takiej ochrony. Z wyżej wymienionych względów oddalono skargę A. B. na podstawie art. 151 p.p.s.a..