III SA/Lu 311/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Monika Samcik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...] L. Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu odwołania P. C., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] o odmowie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za okres od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że P. C. wnioskami z dnia [...] września 2012 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w L. o zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby (B. – L. – B.) za okres od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia [...] lipca 2012 r. Wnioski zostały rozpatrzone negatywnie. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. P. C. ponownie zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w L. o wypłatę należności za dojazdy do miejsca pełnienia służby za czerwiec i lipiec dołączając złożone już uprzednio wnioski. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Komendant Miejski Policji w L. odmówił skarżącemu przyznania zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby w wyżej wymienionym okresie z uwagi na to, że rozliczenie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby jest dokonywane w okresie miesięcznym. Organ pierwszej instancji podniósł również, że przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń policjantów, w tym art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), dalej: ustawa o Policji, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Skarżący w odwołaniu od powyższej decyzji Komendanta Miejskiego Policji wniósł jej uchylenie i o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Organ odwoławczy podniósł, że na mocy art. 93 ustawy o Policji policjantowi przysługuje zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Szczegółowe zasady dotyczącego ubiegania się o prawo oraz wypłatę należności z tytułu zwrotu kosztów dojazdu zostały uregulowane w załączniku nr 2 do instrukcji obiegu i kontroli dokumentów księgowych w KWP w L. i jednostkach terenowych Policji stanowiącym załącznik do decyzji nr 158/2011 L. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 27 września 2011 r. w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości w Komendzie Wojewódzkiej Policji w L. oraz komendach miejskich i powiatowych Policji woj. L. Z pkt VIII ppkt 3 wyżej wymienionego załącznika do instrukcji wynika, że policjant w celu otrzymania zwrotu kosztów dojazdu składa po zakończeniu każdego miesiąca wniosek. Zdaniem organu odwoławczego, prawo do zwrotu kosztów dojazdu powstaje w przypadku złożenia na bieżąco, w każdym miesiącu stosownego wniosku. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ stwierdził, że decyzje administracyjne w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do służby mają charakter konstytutywny, co powoduje, że prawo do zwrotu kosztów dojazdu nie może powstać za okres obejmujący miesiące wsteczne. Organ odwoławczy podzielił podgląd organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 107 ustawy o Policji. Organ wyjaśnił, że w ustawie o Policji kwestia przedawnienia roszczeń zawarta jest tylko w jednym rozdziale. Przepis art. 107 ustawy zawarty w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów" nie dotyczy spraw zawartych w rozdziale 8 ustawy o Policji "mieszkania funkcjonariuszy Policji". Skoro art. 93 ustawy o Policji znajduje się w rozdziale 8, to brak jest możliwości zastosowania art. 107 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. C. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że uprawnienie w zakresie zwrotu kosztów dojazdu powstaje z mocy prawa. Wydana w tym przedmiocie decyzja ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający prawo do w/w świadczenia. Zdaniem skarżącego, moment złożenia wniosku nie miał wpływu na uprawnienie, które nabył z mocy prawa. Złożenie wniosku stanowiło wyłącznie potwierdzenie przysługującego uprawnienia. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Komendant Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to obowiązek sądu wzięcia z urzędu pod uwagę stwierdzonych naruszeń prawa, które nie zostały podniesione w skardze, zwłaszcza gdy ich charakter skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, a to skutkuje ich nieważnością, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] stycznia 2013 r. o odmowie zwrotu P. C. kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za okres od [...] czerwca 2012 r. do [...] lipca 2012 r. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej pełnienia służby przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Stosownie do art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4 następuje w formie decyzji administracyjnej. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Powyższe wynika wprost z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, ponieważ w przepisie tym ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej do załatwiania spraw, o których mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Za takim stanowiskiem przemawia również treść art. 93 ust. 1, zgodnie z którym każdy policjant, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, z mocy prawa jest uprawniony do otrzymania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. W przepisie tym posłużono się zwrotem "przysługuje", który wskazuje na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Skoro uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu powstaje bezpośrednio z mocy ustawy to nie zachodzi konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej, co oznacza, że kwestia zwrotu przedmiotowych kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Realizacja obowiązku przez właściwego Komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu. Czynność ta jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide wyroki WSA w Rzeszowie: z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 401, z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 555/11, z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 554/11, z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 400/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 25/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 433/10). Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że właściwy organ Policji powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego jako dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa i podjąć stosową czynność z zakresu administracji publicznej. Na marginesie podnieść należy, że powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 450/11 został wydany w innym stanie faktycznym i prawnym i nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Przedmiotem postępowania w sprawie o sygnaturze akt I OSK 450/11 był równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługujący na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.