III SA/Lu 37/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Robert Hałabis, WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Barański, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi L. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania firma A (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję firma B wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...], w przedmiocie odmowy uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2017 r., znak [...], (zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r.) udzielającej J. Z. (dalej jako: uczestniczka postępowania) zezwolenia na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] – ul. [...] na terem działki nr ewidencyjny [...] (obr. 8, ark. 1) położonej w miejscowości [...] [...], gmina [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżąca złożyła wniosek do organu I instancji o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] marca 2017 r., znak [...], w przedmiocie zezwolenia J. Z. na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej. W uzasadnieniu złożonego wniosku wskazano, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...], na której jest zlokalizowany zjazd publiczny z ulicy [...] służący obsłudze komunikacyjnej nieruchomości zabudowanej pawilonem handlowym oraz stanowiącym połączenie z drogą wojewódzką drogi dojazdowej prowadzącej do nieruchomości w oddaleniu ulicy [...]. W ocenie skarżącej powyższa decyzja rażąco narusza przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. – w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) tj. § 9 ust. 1 pkt 4, § 78 ust. 1 pkt 3, § 113 ust. 7 pkt 2-3. Zdaniem spółki potwierdza to wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.) i była ona niewykonalna w dniu jej wydania w sposób trwały w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto niezgodne z przepisami usytuowanie zjazdu wnioskowanego przez uczestniczkę postępowania, zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obrębie zjazdu publicznego na działkę nr 100/6 stanowiącą własność skarżącej. W jej ocenie była ona na podstawie art. 28 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodek postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 155 ze zm.) stroną postępowania zakończonego decyzją, a nie była o nim powiadomiona, a także nie otrzymała decyzji, wobec czego wniosek o wznowienie postępowania jest uzasadniony z uwagi na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ I instancji wezwał skarżącą do sprecyzowania zakresu wniesionego żądania tj. czy skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji czy wznowienie postępowania. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. wyjaśniła, że wnosi o uchylenie decyzji po wznowieniu postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. organ I instancji, znak [...], wznowił postępowanie, zawiadamiając skarżącą i uczestniczkę postępowania J. Z.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., organ I instancji odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2017 r., znak [...] (zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r.) udzielającej uczestniczce postępowania zezwolenia na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że działka ewidencyjna, nr [...] stanowiąca własność skarżącej nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie działki uczestniczki postępowania dla której została wydana powyższa decyzja. Mając to na uwadze, skarżąca zasadnie nie brała udziału w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją, ponieważ nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Organ powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07 zgodnie, z którym z przepisu art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm., dalej jako: u.d.p.) nie wynika interes prawny dla innych podmiotów niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 u.d.p. poprzez przyjęcie, że stroną w postępowaniu o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi, gdzie ma być wykonany zjazd. W uzasadnieniu odwołania, skarżąca powołała się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1738/12, w którym w jej ocenie wyraził pogląd, że stroną postępowania o udzielenie zezwolenia na zjazd mogą być inne podmioty niż właściciel nieruchomości, do której zjazd ten ma prowadzić. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2017 r, odmawiającą uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2017 r., (zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r.) udzielającej uczestniczce postępowania zezwolenia na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy powołując się na art. 29 ust. 1-2 u.d.p. wyjaśnił, że decyzja, o której uchylenie wnosiła skarżąca nie obejmuje jej nieruchomości, zatem nie dotyczy jej praw i obowiązków zarówno w postępowaniu zwyczajnym jak i wznowieniowym, wobec czego odmowę uchylenia powyższej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uznać należało za zasadną. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p. podmioty inne niż właściciel nieruchomości nie posiadają interesu prawnego do udziału w postępowaniu dotyczącym wykonania zjazdu publicznego. W postępowaniu tym organ wydający zezwolenie bada jedynie kwestie związane ze sposobem korzystania z drogi istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną przed organem odwoławczym, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 u.d.p. poprzez przyjęcie, że stroną w postępowaniu o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego jest wyłączenie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi, do których ma być wykonany zjazd. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. uczestniczka postępowania wniosła o oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów (wymienionych na k. 40 akt sądowych). W uzasadnieniu pisma uczestniczka postępowania wskazała, że podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę, a skarżąca nigdy nie była właścicielem ani użytkownikiem gruntu do którego ma zostać wykonany zjazd, wobec czego stosownie do art. 29 u.d.p. nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu. W odniesieniu do zarzutów skarżącej stwierdziła, że są bezprzedmiotowe i nie znajdują oparcia w orzecznictwie sądów administracyjnych i stoją w sprzeczności z brzmieniem art. 29 u.d.p. Uczestniczka postępowania opisała również bardzo obszernie stan faktyczny i prawny swojej nieruchomości położonej we wsi [...], gmina [...], o nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje między innymi w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega oddaleniu. Należy podnieść, że przed tutejszym Sądem zapadł wyrok w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 578/17, którym to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę firma A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej J. Z. na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zaskarżoną decyzją z [...] września 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] lipca 2017 r., nr [...], którą umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...], dotyczącej zezwolenia na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej. Organy administracyjne uznały, że skarżąca spółka nie była stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2017 r. wobec czego nie posiada legitymacji prawnej do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Powołując się na art. 28 k.p.a. i art. 29 u.d.p. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1738/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podzielił stanowisko organów administracyjnych i uznał, że skarżąca nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu, bowiem zaskarżona decyzja nie wpływa w żaden sposób na prawa lub obowiązki skarżącej. Natomiast spór w niniejszej sprawie koncentrował się wokół zasadności odmowy uchylenia przez organy administracji, decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2017 r., znak [...] (zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r.) udzielającej uczestniczce postępowania, zezwolenia na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej w trybie wznowienia postępowania zainicjowanego na wniosek skarżącej. Skarżąca oparła swój wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego i uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2017 r. o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne i przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia zgodnie z art. 147 i 149 § 1-2 k.p.a. Na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. prawidłowo odmówił uchylenia powyższej decyzji. W pierwszej kolejności należy podnieść, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza skargę podziela w całej rozciągłości rozważania i pogląd prawny wyrażony przez tutejszy Sąd w sprawie sygn. akt III SA/Lu 578/17 według którego firma A nie posiadała interesu prawnego by być stroną w sprawie o wydanie zezwolenia J. Z. na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej do jej nieruchomości. Wskazać należy, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Pojęcie strony może być zatem wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny na potrzeby postępowania administracyjnego oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 428/16). Co prawda interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego, tym niemniej taką normę materialną zawsze należy przywołać rozstrzygając kwestię istnienia interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1007/17). Normą materialnoprawną rozstrzygającą o interesie prawnym w niniejszej sprawie jest art. 29 ust. 1 u.d.p. zgodnie, z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić należy, że skarżąca nie jest właścicielką nieruchomości, z której ma być wykonany zjazd. Nie przysługuje jej również do tej nieruchomości żadne prawo rzeczowe lub obligacyjne. Nieruchomość, stanowiąca własność skarżącej, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] nie graniczy z nieruchomością na teren której miałby być wykonany zjazd. Wykładnia językowa powyższego przepisu jak również orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym zakresie jednolite i wskazuje, że z przepisu art. 29 ust. 1 u.d.p. nie wynika interes prawny dla innych podmiotów niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd. Także żaden inny przepis u.d.p. nie wskazuje, aby właścicielom sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości z której zjazd ma być wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie bądź przebudowę zjazdu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/WA 2295/17). O posiadaniu interesu prawnego nie decyduje jednak wyłącznie wola podmiotu zainteresowanego prowadzeniem konkretnego postępowania. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1897/15). Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1111/12 z analizy przepisu 29 ust. 1 u.d.p., jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publiczne - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii zwianych z korzystaniem z dróg publicznych, a decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana ze sposobem korzystania z drogi, czyli bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości". Podobnie orzekają też inne sądy. Można więc powiedzieć, że nadając takie brzmienie art. 29 ust. 1 ustawodawca ograniczył krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd. W rezultacie w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym np. właścicieli sąsiednich działek. Stanowisko takie zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07, z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2803/16. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarzuty formułowane przez skarżącą dotyczące naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 u.d.p. nie mogą zasługiwać na uwzględnienie, ponieważ skarżąca nie była stroną postępowania w zakresie zezwolenia na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej i nie posiada w tym zakresie interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny. Nie mogła zatem skutecznie domagać się uchylenia ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2017 r. w trybie wznowienia postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1738/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że interes prawny w sprawie budowy lub przebudowy zjazdu należy jedynie do właściciela lub użytkownika nieruchomości. Strony postępowania w cytowanym wyroku były użytkownikami wieczystymi działki, której tyczył się zjazd publiczny, wobec czego uznać należy, że wyrok ten zapadł w odmiennym stanie faktycznym niż w przedmiotowej sprawie. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania gdyż stosownie do treści art. 199 p.p.s.a., strony ponoszą koszty postepowania związane ze swym udziałem w sprawie.