III SA/Lu 395/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na uchwałę Rady Miasta T. L. z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta T. L. na rzecz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą Nr [...] Rada Miasta T. L. z dnia [...] kwietnia 2024 r. odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną M. P. zatrudnioną na stanowisku Kierownika Placówki Terenowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w T. L.. Zaskarżona uchwała została wydana podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465), dalej jako "u.s.g.". W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że M. P. była radną Rady Miasta T. L. VII i VIII kadencji. Mandat ponownie uzyskała w wyborach w dniu 7 kwietnia 2024 r. na IX kadencję. Cieszy się szacunkiem i uznaniem radnych i pracowników Urzędu Miasta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej jako "skarżący" lub "Prezes KRUS") zaskarżył w całości powyższą uchwałę Rady Miasta T. L.. Skarżący zarzucił naruszenie art. 25 ust. 2 u.s.g., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną M. P. w sytuacji, gdy ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona jedynie wtedy, gdy rozwiązanie tego stosunku miałoby związek ze sprawowaniem mandatu radnego, tymczasem przyczyny rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem nie mają żadnego związku z wykonywaniem przez M. P. mandatu radnego, co dodatkowo podważa zaufanie obywateli do organów władzy. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że we wniosku o wyrażenie zgody na odwołanie radnej M. P. ze stanowiska Kierownika Placówki Terenowej KRUS w T. L. jako podstawę odwołania wskazano utratę zaufania do M. P. jak pracownika na stanowisku kierowniczym. Wyjaśniono, że utrata zaufania wynikała z niewłaściwego nadzoru nad pracą podległego zespołu, braku zaangażowania w poprawę wyników placówki. Skarżący wskazał, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, że jeżeli rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a tym samym zgoda na jego rozwiązanie, nie jest związane ze zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez radnego mandatu, to brak jest usprawiedliwionych podstaw do odmowy wyrażenia zgody na jego rozwiązanie. Prezes KRUS wskazał, że rada miasta ma obowiązek udzielić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w każdym przypadku, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego. Rada Miasta nie posiada uprawnienia do ingerowania w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem będącym radnym we wszystkich innych sytuacjach, które mają uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takich sytuacjach obowiązkiem rady miasta jest udzielenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W razie rozwiązania stosunku pracy rozstrzygnięcie sporu co do legalności rozwiązania stosunku pracy pozostaje w zakresie wyłącznej kognicji sądu pracy. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta T. L. wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną pracodawca nie przedstawił konkretnych przykładów nierzetelności M. P., która jako radna obowiązki wykonuje sumiennie, profesjonalnie i z zaangażowaniem. Organ wskazał, że mimo braku zgody Rady Miasta na rozwiązanie stosunku pracy z radną, Prezes KRUS w dniu 2 maja 2024 r. odwołał radną ze stanowiska Kierownika Placówki Terenowej KRUS w T. L. i wypowiedział jej umowę o pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465), w skrócie: "u.s.g.". Przepis ten stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z powołanego przepisu wynika, że ustawa zapewnia pracownikom, będącym radnymi, szczególną ochronę, której celem jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu. Jednoczenie jednak podkreśla się w orzecznictwie, że przepis ten nie służy tworzeniu szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy radnego (por. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 24 listopada 1992 r., sygn. I PZP 55/92, OSNC 1993 r., nr 7-8, poz. 116). Celem ograniczenia zagwarantowanego w art. 25 ust. 2 u.s.g. jest ochrona ważnego interesu publicznego w postaci zapewnienia jak największej niezależności w sprawowaniu funkcji radnego. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie zwraca uwagę, że należy wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego jako pracownika. Dlatego bezwzględna odmowa wyrażenia przez radę zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Innymi słowy przyjmuje się, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie dla tych przypadków, w których pracodawca zamierza rozwiązać z radnym stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca zobowiązuje radę do odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16, z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 659/17, z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 923/18, z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1714/18, z 26 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4632/21, z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4443/21). W każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym należy wykazać, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę. Z przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powodu zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. Motywy, jakimi kierowała się rada, powinny wynikać z uzasadnienia uchwały. Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie może być podjęta w oderwaniu od motywów podanych przez pracodawcę. Uchwała odmawiająca wyrażenia zgody powinna być uzasadniona w sposób umożliwiający zweryfikowanie argumentów, jak również mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. W wyroku z 7 czerwca 2018 r. (sygn. akt II OSK 923/18) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powinien być wykładany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W związku z tym rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że przyczyny rozwiązania z M. P. stosunku pracy nie miały żadnego związku ze sprawowaniem przez nią mandatu radnej. W piśmie z 19 marca 2024 r., zatytułowanym "Wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy" Prezes KRUS wskazał, że podstawą odwołania radnej M. P. jest utrata zaufania w stosunku do M. P. jako pracownika na stanowisku kierowniczym. Utrata zaufania wnika z niewłaściwego nadzoru nad pracą podległego zespołu, brakiem zaangażowania w poprawę wyników pracy Placówki Terenowej KRUS. Z uwagi na powyższe nie ma możliwości dalszego zatrudnienia Pani M. P. w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na zajmowanym stanowisku. Brak jest również innego równorzędnego pod względem wynagrodzenia stanowiska pracy. Rada, podejmując zaskarżoną uchwałę nie ustosunkowała się do wskazanych w piśmie podstaw rozwiązania stosunku pracy z radną. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że M. P. została wybrana na radną Rady Miasta T. L. VII i VIII kadencji. W latach 2018 – 2023 pełniła funkcję Wiceprzewodniczącej Rady Miasta T. L., a od 10 marca 2023 r. pełni funkcję Przewodniczącej Rady Miasta. M. P. uzyskała również mandat radnej w wyborach w dniu 7 kwietnia 2024 r. na IX kadencję. Rada podkreśliła, że aktywność M. P. jako radnej w wyżej wymienionych kadencjach charakteryzowała się wysokim profesjonalizmem i merytoryczną aktywnością, szacunkiem oraz empatią w stosunku do radnych, pracowników urzędu miasta, jak też gości oraz mieszkańców miasta biorących udział w posiedzeniach rady miasta. Zyskała szacunek i uznanie wszystkich radnych, jak też pracowników urzędu miasta. Wykazywała się taktem oraz wysoką kulturą osobistą zarówno w pracy radnej, jak i w prywatnych kontaktach z wyżej wymienionymi osobami. W końcowej części uzasadnienia uchwały rada stwierdziła, że pomimo, że we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy wskazano, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez M. P. mandatu radnej, to rada z przytoczonych wyżej względów uznaje za niezasadne wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy. W protokole z sesji Rady Miasta T. L. odbytej w dniu 23 kwietnia 2024 r. w pkt 17 dotyczącym stanowiska rady co do wniosku o rozwiązanie stosunku pracy z radną M. P. odnotowano dyskusję nad wnioskiem. Z wypowiedzi trzech radnych, w tym wiceprzewodniczącego rady miasta i przewodniczącej Komisji Samorządu, Porządku Publicznego, Oświaty, Kultury, Sportu i Spraw Społecznych Rady Miasta T. L. wynika, że przedmiotem obrad nie były podstawy rozwiązania stosunku pracy. Radni wskazywali na cechy charakteru radnej, jej zaangażowanie w sprawy miasta, udział w organizowaniu wielu imprez i konkursów dla dzieci oraz działalność charytatywną. Podkreślano, że współpraca z radną M. P. układała się zawsze dobrze. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz protokołu posiedzenia rady, na której zaskarżona uchwała została podjęta, nie wynika zatem, by rada oceniła przyczyny odwołania radnej M. P., podane w piśmie Prezesa KRUS, jako pozorne, a jako rzeczywistą przyczynę wskazała okoliczności dotyczące wykonywania przez radną mandatu radnego. Przeciwnie, stanowisko rady wskazuje na brak jakiegokolwiek związku rozwiązania stosunku pracy z wykonywaniem mandatu radnego. W ocenie sądu uzasadnienie wniosku o odwołanie M. P. ze stanowiska i wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy, aczkolwiek niezbyt obszerne, jest wystarczające i jednoznacznie przedstawia powody odwołania skarżącej ze stanowiska kierowniczego i rozwiązania stosunku pracy. Należy zauważyć, że jeżeli chodzi o stanowiska kierownicze, w tym przypadku odpowiedzialne stanowisko kierownika Placówki Terenowej KRUS w T. L., pracownikom stawia się wyższe wymagania, a pracodawca ma prawo doboru pracowników, do których ma zaufanie, że będą prawidłowo realizować powierzone ima zadania, w szczególności organizować pracę i nadzorować jej wykonanie przez pracowników podległej im jednostki. Słusznie zwraca uwagę skarżący, że zatrudnienie kierowników placówek terenowych KRUS następuje na podstawie powołania, zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2024 r. poz. 90 z późn. zm.). W myśl art. 60 ust. 4 tej ustawy, powołanie jest równoznaczne z nawiązaniem stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, zgodnie z którym pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie – niezwłocznie lub w określonym terminie – odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał (art. 70 § 1 Kodeksu pracy). Rada nie podjęła nawet najmniejszej próby podważenia okoliczności podanych w piśmie prezesa KRUS, uzasadniających zamiar odwołania skarżącej ze stanowiska i wykazania, że przyczyną rzeczywistą odwołania jest wykonywanie przez M. P. mandatu radnej . Należy ponownie podkreślić, że uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. Radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Nie jest rolą rady rozstrzyganie sporów z zakresu prawa pracy i ocena okoliczności uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy. Oznaczałoby to wkraczanie w kompetencje sądu pracy. Do kompetencji rady należy jedynie ocena, czy przyczyny rozwiązania z radnym stosunku pracy nie są jednak związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4632/21, z 26 września 2018 r., sygn. II OSK 2196/17, z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 211/16). W świetle przedstawionych okoliczności odmowa wyrażenia przez Radę Miasta T. L. zgody na odwołanie M. P. ze stanowiska kierownika Placówki Terenowej KRUS w T. L. była sprzeczna z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga jest zatem uzasadniona. Bez znaczenia jest przedstawione w przed sądem oświadczenie M. P. z 5 czerwca 2024 r., że nie wniosła w ustawowym terminie stosownego pozwu do sądu i nie zamierza takiego pozwu wnosić, pomimo że nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji pracodawcy w przedmiocie odwołania jej ze stanowiska. Okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały i nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, jak podnosi rada. Przedmiotem skargi jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego, a więc akt administracji publicznej, podlegający ocenie pod kątem zgodności z prawem, a nie zasadność rozwiązania stosunku pracy. Ponadto sąd dokonuje oceny uchwały według stanu faktycznego i prawnego z daty jej podjęcia. Na ocenę legalności zaskarżonej uchwały nie ma także wpływu podnoszona przez radę okoliczność, że skarżący odwołał M. P. ze stanowiska już 2 maja 2024 r., a więc przed rozpoznaniem skargi na uchwałę przez sąd administracyjny. Okoliczności dotyczące prawidłowości odwołania ze stanowiska i rozwiązania stosunku pracy mogą być przedmiotem oceny sądu pracy, o czym była już mowa wyżej. Bez znaczenia jest tez okoliczność, że mandat radnej M. P. VIII kadencji wygasł 30 kwietnia 2024 r. Zaskarżona uchwała podjęta została 23 kwietnia 2024 r. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), w skrócie: "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Z tych względów i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania w wysokości 480 zł, stanowiącej wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym, sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.).