III SA/Lu 397/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Z. W. na uchwałę Rady Miejskiej we F. reprezentowanej przez Burmistrza F. z dnia [...] 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej we F. z dnia [...] 2025 r. wydaną na podstawie art. 383 § 2 w związku z § 1 pkt 7 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy (Dz.U. z 2025 r., poz. 365) stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miejskiej we F. Z. W., w związku z niezłożeniem w terminie oświadczenia o stanie majątkowym (§ 1). Postanowienia zawarte w § 2 – 4 tej uchwały mają charakter organizacyjno-techniczny. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zgodnie z art. 24h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym radni składają oświadczenia majątkowe co roku do 30 kwietnia według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego. Z. W. nie złożyła oświadczenia majątkowego w terminie ustawowym. Przewodniczący rady, czyniąc zadość powinności wynikającej z art. 24h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym, pismem z dnia 19 maja 2025 r. wezwał radną do złożenia oświadczenia majątkowego, wyznaczając dodatkowy termin do jego złożenia, tj.14 dni od doręczenia wezwania. Wezwanie doręczono radnej w dniu 21 maja 2025 r. Wyznaczony termin upłynął bezskutecznie, a Z. W. złożyła oświadczenie majątkowe dopiero w dniu 13 czerwca 2025 r. Stosownie do art. 24k ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, niezłożenie oświadczenia majątkowego mimo upływu dodatkowego terminu, skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego w trybie art. 383 § 1 pkt 7 Kodeksu wyborczego. W myśl tego przepisu – wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku niezłożenia w terminach określonych w przepisach odrębnych oświadczenia o stanie majątkowym. Takim przepisem odrębnym jest art. 24h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego – wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Powyższy termin upływa 4 lipca 2025 r., tj. miesiąc po upływie dodatkowego 14-dniowego terminu do złożenia oświadczenia majątkowego. Z akt sprawy wynika, że uchwała została doręczona Z. W. (dalej jako skarżąca) w dniu [...] 2025 r. W dniu 8 lipca 2025 r., a więc w ustawowym terminie Z. W. złożyła za pośrednictwem organu skargę na przedmiotową uchwałę. W skardze zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez niepodjęcie przez Radę Miasta F. uchwały w zakresie ustalenia porządku obrad XV sesji tego organu w dniu [...] 2025 r. Zarzuciła także naruszenie prawa poprzez brak przegłosowania przez radę uzasadnienia do uchwały Nr [...] oraz nienależyte uzasadnienie zaskarżonej uchwały poprzez brak oceny wyjaśnień radnej złożonych przed jej podjęciem. W odpowiedzi na skargę Miasto F. reprezentowane przez burmistrza wnosiło o jej oddalenie. Organ podniósł, że z przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż ustalenie porządku obrad sesji rady gminy należy do wyłącznej kompetencji przewodniczącego rady. Rada nie ustala ani nie zatwierdza porządku obrad. Może jednak wprowadzić do niego zmiany kwalifikowaną większością głosów. Rada Gminy F. w dniu [...] 2025 r. nie wprowadziła żadnych zmian do porządku obrad zaproponowanego przez przewodniczącego. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera oceny wyjaśnień radnej złożonych w czasie sesji, jednak nie ma to prawnej doniosłości, gdyż stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny i następuje na skutek niezłożenia oświadczenia o stanie majątkowym w ustawowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Z. W. (dalej jako "skarżąca") została radną Rady Miejskiej we F., w wyniku wyborów przeprowadzonych w dniu 7 kwietnia 2024 r. Bezsporne jest, że do dnia 30 kwietnia 2025 r. skarżąca nie złożyła oświadczenia majątkowego. Pismem z dnia 19 maja 2025 r. Przewodniczący Rady Miejskiej we F. wezwał skarżącą na podstawie art. 24h ust. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 – dalej jako "u.s.g.") do niezwłocznego złożenia oświadczenia majątkowego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (k. 17 akt). Powyższe wezwanie doręczono skarżącej w dniu 21 maja 2025 r (k. 18 akt). Skarżąca nie dotrzymała tego terminu, bowiem złożyła oświadczenie majątkowe w dniu 13 czerwca 2025 (k. 19). Niesporne jest, że Przewodniczący Rady Miejskiej we F. wyznaczył termin XV sesji tego organu na dzień [...] 2025 r. i zaproponował określony porządek obrad, w którym znalazła się m.in. kwestia podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego (pkt 3). Do proponowanego porządku obrad dołączono m.in. projekt uchwały Rady Miejskiej we F. o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnej Z. W., w związku z niezłożeniem w terminie oświadczenia o stanie majątkowym wraz z projektem uzasadnienia (k. 34, 35 i 35 v akt). Dokumenty powyższe doręczono wszystkim radnym. Wcześniej, bo w dniu 30 czerwca 2025 r. odbyło się wspólne posiedzenie Komisji Budżetowej, Samorządowo-Społecznej oraz Gospodarki Komunalnej i Rolnictwa, które miało m.in. zaopiniować projekt uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Z protokołu posiedzenia wynika, że przed zaopiniowaniem powyższej kwestii udzielono głosu radnej Z. W. (k. 54 akt). Większość radnych była przeciwna głosowaniu, w związku z czym nie wydano opinii o projekcie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnej Z. W. (k. 55 i 63 akt). Po otwarciu posiedzenia Rady Miejskiej we F. w dniu [...] 2025 r., Przewodniczący tego organu zapytał, czy są wnioski o zmianę zaproponowanego porządku obrad, lecz wniosków takich nie zgłoszono (k. 22 akt). W związku z powyższym, zaproponowany przez Przewodniczącego Rady Miejskiej we F. porządek obrad stał się porządkiem obowiązującym. Z protokołu obrad wynika, że zaprezentowany został m.in. projekt uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej Z. W. wraz z projektem jej uzasadnienia. Problematykę prawną w tej kwestii oraz stan faktyczny przedstawił radca prawny S. B. (k. 23 akt), po czym udzielono głosu skarżącej, umożliwiając jej złożenie wyjaśnień. Skarżąca wyjaśniła, że istotnie nie złożyła oświadczenia majątkowego w terminie ustawowym z przyczyn zdrowotnych oraz z powodu zaistniałej sytuacji osobistej i rodzinnej, które szczegółowo wyłożyła (k. 23-25 akt). Przewodniczący zarządził głosowanie w przedmiotowej kwestii, zaś po zakończeniu głosowania stwierdził, że rada podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej Z. W.. Za podjęciem uchwały głosowało 6 radnych, 2 wstrzymało się, zaś 5 radnych było przeciwko. (k. 37 akt). Zarówno uchwała Nr [...], jak i jej uzasadnienie (k. 36-36v) odpowiadają wiernie ich projektom przesłanym radnym wraz z projektem porządku obrad. W myśl art. 383 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy (Dz.U. z 2025 r., poz. 365), dalej jako "K.w." – wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Zgodnie z art. 383 § 2 K.w., wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa m.in. w § 1 pkt 7 tego artykułu, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Stosownie do art. 24h ust. 3 u.s.g., radny rady gminy składa przewodniczącemu rady oświadczenie majątkowe w dwóch egzemplarzach wraz z kopią swojego zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) za rok poprzedni i jego korektą. Pierwsze oświadczenie majątkowe radny składa w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Kolejne oświadczenia majątkowe są składane co roku do dnia 30 kwietnia, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego oraz na 2 miesiące przed upływem kadencji (art. 24h ust. 4 u.s.g.). Jeżeli terminy powyższe nie zostaną dotrzymane, przewodniczący rady gminy, w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania terminu, wzywa radnego do jego niezwłocznego złożenia, wyznaczając dodatkowy 14-dniowy termin, który jest liczony od dnia skutecznego dostarczenia wezwania (art. 24h ust. 5a u.s.g.). Instytucja dodatkowego terminu do złożenia oświadczenia majątkowego stanowi swego rodzaju "przypomnienie", a zarazem sanację uchybienia przez radnego terminowi złożenia oświadczenia, gwarantując tym samym zachowanie zasady proporcjonalności. Zgodnie z art. 24k ust. 1 pkt 1 u.s.g., niezłożenie oświadczenia majątkowego mimo upływu dodatkowego terminu, o którym mowa w art. 24h ust. 5a przez radnego lub wójta, powoduje wygaśnięcie mandatu – w trybie odpowiednio art. 383 lub art. 492 K.w. Wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa, wskutek zaistnienia okoliczności powodującej to wygaśnięcie. Wymagane jest wyłącznie urzędowe potwierdzenie skutku prawnego, którym jest uchwała rady gminy. Celem wprowadzenia powyższej regulacji było wzmocnienie instrumentów antykorupcyjnych, a także uczynienie stosunków majątkowych osób sprawujących swe funkcje z wyboru - bardziej przejrzystymi dla wyborców oraz organów kontrolnych. Utrwalone jest stanowisko judykatury, że jeżeli radny nie złożył w terminie oświadczenia majątkowego, to "późniejsze złożenie takiego oświadczenia nie prowadzi do restytucji stanu poprzedniego, albowiem ordynacja wyborcza nie zna instytucji przywrócenia czy "odrodzenia" mandatu, który, zgodnie z prawem, wygasł." (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. III SA/Lu 217/07; wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. III SA/Łd 853/13). Powyższe stanowisko podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Nie budzi również sporu w orzecznictwie kwestia, że termin podstawowy na złożenie oświadczenia majątkowego oraz termin dodatkowy wyznaczony przez przewodniczącego rady są terminami prawa materialnego, przy czym ich spełnienie jest uzależnione od regulacji proceduralnych mających charakter “gwarancyjny" wobec wykonania ustawowego obowiązku (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. II OSK 3444/18; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2420/15). Chodzi tu o skuteczne doręczenie wezwania do złożenia oświadczenia majątkowego za pomocą operatora pocztowego (art. 24h ust. 5a u.s.g. k.p.a.). W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że wezwanie skarżącej z dnia 19 maja 2025 r. wystosowane przez Przewodniczącego Rady Miejskiej we F. w trybie art. 24h ust. 5a u.s.g. skutecznie doręczono skarżącej w dniu 21 maja 2025 r (k. 18 akt). Za chybiony należy uznać zarzut skargi dotyczący niepodjęcia przez Radę Miasta F. uchwały w zakresie ustalenia porządku obrad XV sesji tego organu w dniu [...] 2025 r. Stosownie do art. 19 ust. 2 zd. pierwsze u.s.g., zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. W myśl zaś art. 20 ust. 1 us.g. - rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Z przywołanych przepisów wynika zatem, że planowany porządek obrad jest prerogatywą przewodniczącego rady. Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 1a u.s.g. – rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Niesporne jest, że Przewodniczący Rady Miejskiej we F. wyznaczył termin XV sesji tego organu na dzień [...] 2025 r., proponując określony porządek obrad, w którym znalazła się m.in. kwestia podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego (pkt 3). Do proponowanego porządku obrad dołączono m.in. projekt uchwały Rady Miejskiej we F. o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnej Z. W., w związku z niezłożeniem w terminie oświadczenia o stanie majątkowym wraz z projektem uzasadnienia Dokumenty powyższe doręczono wszystkim radnym. Bezsporne jest również, że na sesji rady gminy w dniu [...] 2025 r. radni nie zgłosili propozycji zmian do porządku obrad, w związku z czym, zaproponowany przez Przewodniczącego Rady Miejskiej we F. porządek obrad stał się porządkiem obowiązującym. Nietrafny jest zarzut polegający na braku przegłosowania przez radę gminy uzasadnienia do zaskarżonej uchwały. Głosowanie nad przyjęciem określonej uchwały stanowi jednocześnie głosowanie nad wszystkimi elementami tej uchwały, jak również jej załącznikami. Na wstępie podnieść trzeba, że zgodnie z § 131 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), do projektów aktów prawa miejscowego należy dołączać uzasadnienia. Ani z przepisów powyższego rozporządzenia, ani też z innego aktu normatywnego, w szczególności z przepisów u.s.g. nie wynika obowiązek dołączania do projektów uchwał rady gminy ich uzasadnienia. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela wszak stanowisko zawarte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że: "W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, iż władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego – zasadą zaufania do Państwa (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej". (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 410/06; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. II OSK 2420/10; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., sygn. II OSK 1824/08; wyrok z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08). O czym była już wcześniej mowa, z protokołu obrad Rady Miejskiej we F. z dnia [...] 2025 r. wynika, że zaprezentowany został m.in. projekt uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej Z. W. wraz z projektem jej uzasadnienia. Przewodniczący zarządził głosowanie w przedmiotowej kwestii, zaś po zakończeniu głosowania stwierdził, że rada podjęła zaskarżoną uchwałę. Podnieść również trzeba, że zarówno uchwała Nr [...], jak i jej uzasadnienie odpowiadają wiernie ich projektom przesłanym radnym wraz z projektem porządku obrad. Jak stwierdzono wyżej, konsekwencją niezłożenie oświadczenia majątkowego mimo upływu dodatkowego terminu, o którym mowa w art. 24h ust. 5a przez radnego jest wygaśnięcie mandatu tego radnego – w trybie art. 383 K.w. Nietrafny jest zarzut nienależytego uzasadnienie zaskarżonej uchwały poprzez brak oceny wyjaśnień radnej złożonych przed jej podjęciem. Podkreślić należy, że nie jest istotne, z jakich przyczyn doszło do niedotrzymania dodatkowego terminu do złożenia oświadczenia majątkowego przez radnego. Przepisy u.s.g. nakazują stwierdzenie wygaśnięcia mandatu, bez względu na okoliczności sprawy. W takiej sytuacji, wręcz zbędna była ocena wyjaśnień skarżącej złożonych przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Z tych względów, skoro skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw, przeto podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.).