III SA/Lu 425/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C.-G. na uchwałę Rady Gminy T. L. z dnia 26 czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia Wójtowi Gminy T. L. wotum zaufania p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. W dniu 26 czerwca 2025 r. Rada Gminy T. L. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie nieudzielenia Wójtowi Gminy T. L. wotum zaufania. Skargę na powyższą uchwałę wniosła M. C. - G. – Wójt Gminy T. L., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy T. L. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie – na wypadek uznania dopuszczalności skargi – o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiot niniejszej skargi stanowi uchwała Rady Gminy T. L. z dnia 26 czerwca 2025 r. nr [...] w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy T. L.. Skargę na tę uchwałę wniosła skarżąca M. C. - G., piastująca stanowisko Wójta Gminy T. L.. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, określającym wymagania decydujące o legitymacji do zaskarżenia aktów organu gminy do sądu administracyjnego jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej powoływanej jako "u.s.g."). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter szczególny. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2021 r., sygn. I OSK 3473/18 oraz z 3 września 2004 r., sygn. OSK 476/04). Z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika bowiem, że skarga wniesiona na podstawie powołanego przepisu nie ma charakteru actio popularis, do wniesienia jej nie legitymuje też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a także ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2013 r., sygn. I OSK 1761/12 oraz z 22 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1497/15). Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery uprawnień czy obowiązków skarżącego. Skoro art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, zatem musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Z powyższego wynika, że o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływające negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Wymogów przewidzianych w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie spełnia hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu. Interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym. Powołany przepis nie daje też podstaw do wniesienia skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący, lub w interesie publicznym. W ocenie Sądu po stronie skarżącej w niniejszej sprawie, piastującej stanowisko Wójta Gminy T. L., nie doszło do naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., uprawniającego do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy T. L. z dnia 26 czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia Wójtowi Gminy T. L. wotum zaufania. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 28aa u.s.g. wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy (ust. 1). Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (ust. 2). Rada gminy rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę (ust. 4). Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (ust. 9). W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio (ust. 10). Sąd podziela wyrażane aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania w żaden sposób ani nie ogranicza zakresu kompetencji osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy, nie pozbawia jej mandatu, ani też w inny sposób nie ingeruje w pełnienie tej funkcji. Uchwała odmawiająca udzielenia wotum zaufania nie powoduje żadnych skutków prawnych dla wójta. Nawet kolejna uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania podjęta w następnym roku bezpośrednio poprzedzającym rok, w którym podjęto pierwszą uchwałę o nieudzieleniu takiego wotum i która może prowadzić do podjęcia przez radę gminy następnej uchwały w przedmiocie zarządzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby z pełnionej funkcji organu wykonawczego gminy – nie narusza interesu prawnego strony skarżącej. Jak wprost wynika z treści art. 28aa ust. 10 u.s.g., rada gminy jedynie może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z tego powodu, że w dwóch kolejnych latach nie udzieliła mu wotum zaufania. Podjęcie dwóch następujących po sobie w kolejnych latach uchwał odmawiających udzielenia wotum zaufania także nie powoduje naruszenia interesu prawnego wójta. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4896/21; w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5083/21; w postanowieniu z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6056/21; w postanowieniu z dnia 11 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2318/22, w postanowieniu z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 1247/22 oraz w postanowieniu z dnia 22 października 2024 r. sygn. akt III OSK 5253/21, w wyroku z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 6031/21, w wyroku z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. III OSK 285/24). Zauważyć również należy, że skoro art. 101 ust. 1 u.s.g. nie uprawnia do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w interesie publicznym, to nie zachodzą podstawy do uznania dopuszczalności wniesienia takiej skargi przez wójta jako organ wykonawczy gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4896/21). Podnoszona przez Wójta Gminy T. L. jako stronę skarżącą kwestia instrumentalnego wykorzystania instytucji wotum zaufania jako środka nacisku politycznego ukierunkowanego na zdyskredytowanie skarżącej jako Wójta i podejmowanych przez skarżącą działań w ocenianym roku, nie stanowią kryterium kontroli tej uchwały, ani też nie uzasadniają przyznania stronie skarżącej legitymacji do jej zaskarżenia. Z tych samych względów, podnoszone przez skarżącą argumenty wskazujące na brak konkretnych zarzutów względem raportu o stanie gminy T. L. za rok 2024, które mogłyby skutkować zaskarżonym rozstrzygnięciem oraz treść wypowiedzi radnych w toku sesji, które zdaniem skarżącej wskazują, iż ocenie poddawane były zdarzenia z lat wcześniejszych, przyszłych lub subiektywne relacje z Wójtem, pozostają bez wpływu na przedstawioną wyżej ocenę. Także podnoszona przez skarżącą kwestia braku istnienia w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały jej uzasadnienia nie ma w tej sprawie istotnego znaczenia. Uchwała w sprawie wotum zaufania stanowi bowiem wyraz oceny radnych co do działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności w zakresie realizacji polityk, programów, strategii i uchwał rady gminy. Radni w tym zakresie decydują samodzielnie i nie stanowi naruszenia prawa sytuacja, w której radni podejmą uchwałę, której skutkiem nie jest udzielenie wotum zaufania nawet, jeżeli w przekonaniu wójta nie ma merytorycznych ku temu podstaw. Jedynym bowiem w tym zakresie kryterium kontroli takich uchwał jest kryterium legalności, a więc kryterium, które opiera się o wykazanie naruszenia przepisu prawa. Żaden zaś przepis ustawy o samorządzie gminnym ani innej ustawy nie gwarantuje wójtowi udzielenia wotum zaufania nawet w przypadku, gdyby raport o stanie gminy wskazywał na same osiągnięcia wójta (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2024 r., sygn. III OSK 5635/21 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 6031/21). W konsekwencji, w ocenie Sądu brak przesłanek do przyjęcia, by zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania Wójtowi Gminy T. L. naruszała interes prawny skarżącej, pełniącej funkcję Wójta. W sytuacji zaś, gdy interes prawny ani uprawnienie skarżącej nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, skarga wniesiona na tę uchwałę podlega z mocy przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzuceniu. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., Sąd odrzucił skargę.