III SA/Lu 563/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie WSA Jerzy Drwal WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kuś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. M. i M. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. M. i M. O. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy na skutek zażaleń K. M. oraz M. O. i K. M., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Ł. z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w Ł., oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy. L. M. wniósł o rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej współwłasność wnioskodawcy oraz K. M., położonej w Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], z nieruchomością sąsiednią, oznaczoną jako działka nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Burmistrz Ł. wszczął postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie Ł., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] stanowiąca współwłasność po ˝ części L. M. i K. M. oraz działka nr [...], stanowiąca współwłasność M. O. i K. M. po ˝ części. Po wykonaniu przez geodetę M. B. czynności technicznych rozgraniczenia nieruchomości, decyzją z dnia 8 marca 2019 r. Burmistrz Ł. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu [...] w L. z siedzibą w Ś.. W dniu [...] marca 2019 r. Burmistrz Ł. wydał także postanowienie w przedmiocie kosztów przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, obciążając tymi kosztami współwłaścicieli rozgraniczanych nieruchomości w kwotach po [...] zł każdego z nich. Na skutek zażalenia M. O. i K. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., wydanym na podstawie przepisów art. 264 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 263 § 1 k.p.a. i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., Burmistrz Ł. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę [...]zł oraz zobowiązał do poniesienia tych kosztów każdego ze współwłaścicieli rozgraniczanych nieruchomości w kwotach po [...] zł w przypadku każdego z nich, zaliczając L. M. na poczet kosztów postępowania kwotę [...]zł uiszczoną tytułem zaliczki. Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli K. M. oraz M. O. i K. M.. K. M. zarzuciła nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji, że wszyscy uczestnicy postępowania, poza L. M. wyrazili zgodę na granice wyznaczone przez geodetę. Wskazała, że współwłaściciele działki nr [...] jeszcze przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego zaproponowali przesunięcie ogrodzenia w sposób umożliwiający swobodny dostęp do wejścia do budynku znajdującego się na działce nr [...], jednak i ta propozycja została odrzucona przez L. M.. W ocenie wnoszącej zażalenie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego jest obciążanie stron kosztami postępowania w równych częściach w sytuacji, gdy jeden z uczestników postępowania od początku nie wykazuje chęci porozumienia, a jego działanie w rzeczywistości zmierza do zasiedzenia nieruchomości sąsiedniej. M. O. i K. M. we wniesionym zażaleniu zarzucili naruszenie: - art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie i żądanie poniesienia kosztów przez skarżących, mimo, iż przepis nie miał zastosowania w sprawie, bowiem organ nie poniósł żadnych kosztów postępowania, gdyż jak sam wskazuje w decyzji, całość kosztów biegłego poniósł wnioskodawca; - art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez obciążenie kosztami skarżących, mimo, iż koszty te nie zostały poniesione w ich interesie, a skarżący nie byli w sporze granicznym z wnioskodawcą; - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie w sposób błędny i swobodny oceny dowodów, a także nieuwzględnienie całości materiału dowodowego przy ocenie stanu sprawy i wyciągnięciu odpowiednich konkluzji prawnych, swobodne ustalenia w zakresie istnienia sporu granicznego i interesu prawnego wszystkich stron w postępowaniu nieoparte na jakichkolwiek dowodach; - art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 126 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, w szczególności nieodniesienie się w żaden sposób do wytycznych wynikających z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także brak jakiegokolwiek uzasadnienia co do podstaw dowodowych oparcia ustaleń w zakresie istnienia interesu wszystkich stron w postępowaniu oraz istnienia sporu granicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zażaleń. Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz Ł. zastosował się do wytycznych zawartych w postanowieniu organu odwoławczego z dnia 28 maja 2019 r. co do ustalenia wysokości kosztów postępowania, zaliczenia wnioskodawcy na poczet kosztów wpłaconej przez niego zaliczki, jak też rozważenia w oparciu o całokształt materiału dowodowego sposobu rozdzielenia kosztów rozgraniczenia. Akta sprawy zostały dodatkowo uzupełnione o materiał dowodowy z postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustalenie przez organ pierwszej instancji wysokości kosztów postępowania, stanowiących wynagrodzenie wyłonionego w trybie ofertowym geodety, należało uznać za prawidłowe. Kolegium wskazało, że ustalona kwota [...]zł nie odbiega od przyjętej na rynku kwoty wynagrodzenia za podobne czynności rozgraniczeniowe i wynika z zawartej z geodetą umowy z dnia 17 sierpnia 2018 r. Zdaniem Kolegium prawidłowym było również obciążenie kosztami w równych częściach wszystkich stron postępowania - właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, stosownie do wielkości udziałów. Organ odwoławczy podniósł, że rozgraniczenie nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości rozgraniczanych, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W badanej sprawie zaistniał spór co do przebiegu granicy, za czym przemawiają rozbieżne wskazania stron postępowania. Spór ten na etapie administracyjnym nie został zażegnany, gdyż organ wydał decyzję w trybie art. 34 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgromadzone archiwalne dokumenty geodezyjne nie pozwoliły na wytyczenie granicy pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami. Geodeta w wyniku analizy dokumentacji geodezyjnej ustalił, iż dla przedmiotowych nieruchomości można przedstawić propozycję przebiegu linii granicznej i położenia punktów granicznych, jednakże dane te nie są jednoznaczne. Wynika to stąd, że dane z modernizacji nie są tożsame z danymi geodezyjnymi archiwalnymi, a w pomiarze z 1974 r. nie ma wszystkich niezbędnych danych do obliczenia położenia punktów granicznych, część niezbędnych danych została pobrana z pomiarów wcześniejszych. W związku z tym propozycja przebiegu linii granicznej wymaga akceptacji przez strony. W sprawie nie zostały złożone zgodne oświadczenia, wobec czego nie doszło do rozgraniczenia, postępowanie zostało umorzone, a sprawa przekazana z urzędu do rozpoznania przez sąd powszechny. W tym stanie rzeczy w oparciu o przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. należało obciążyć kosztami rozgraniczenia wszystkie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, których spór graniczny dotyczył. Koszty postępowania rozgraniczeniowego, którego celem było bezsporne ustalenie przez organ granic nieruchomości, obciążają wszystkich właścicieli nieruchomości objętych rozgraniczeniem, stosownie do posiadanych udziałów. Z akt sprawy nie wynika, aby granica prawna pomiędzy nieruchomościami została wcześniej ustalona, co stanowiłoby podstawę do wznowienia granic, bądź w przypadku braku tożsamości sprawy – do obciążenia kosztami wyłącznie wnioskodawcy, jako osoby odpowiedzialnej za nieuzasadnione, choć prawnie dopuszczalne, wszczęcie postępowania, pomimo istnienia prawnej granicy pomiędzy nieruchomościami. Kolegium wskazało, że badając kwestię rozdzielenia kosztów postępowania pomiędzy jego strony wzięło pod uwagę niekoncyliacyjną postawę wnioskodawcy, który pomimo racjonalnych propozycji geodety co do przebiegu granicy, zaakceptowanych przez pozostałych uczestników postępowania, nie przystał na żadną z nich, pozostając przy przebiegu pierwotnie przez siebie wskazanym. Pomimo negatywnej oceny tego stanowiska Kolegium doszło do przekonania, iż nie miało ono wpływu na rozdzielenie kosztów postępowania z uwagi na to, że granica prawna nie była wcześniej ustalona, zaistniał spór co do jej przebiegu, wyrażający się w różnych wskazaniach stron, a sporu tego nie można było zażegnać poprzez wytycznie granicy w oparciu o dokumentację źródłową, z uwagi na niejednoznaczność i niekompletność zawartych w niej danych. Zatem wszczęcie i przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego celem ustalenia prawnej granicy leżało w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, mimo, że postępowanie nie zostało zakończone decyzją o rozgraniczeniu . W świetle powyższego Kolegium uznało, że ustalone w niniejszej sprawie koszty postępowania rozgraniczeniowego winny zostać rozdzielone pomiędzy wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości w równych częściach, co odpowiada zarazem rozdziałowi stosownie do udziałów we współwłasności rozgraniczanych nieruchomości. Kolegium uznało także za prawidłowe określenie sposobu oraz terminu uiszczenia kosztów, jak też zaliczenie na poczet kosztów przypadających od wnioskodawcy kwoty wpłaconej przez niego zaliczki. Organ odwoławczy podniósł jednocześnie, że uiszczenie przez wnioskodawcę w formie zaliczki całości kosztów rozgraniczenia nie stanowi przeszkody do wydania postanowienia, którym koszty te zostaną rozdzielone między właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. K. M. i M. O. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów: - art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie i żądanie poniesienia kosztów przez skarżących, mimo iż przepis nie miał zastosowania w sprawie, bowiem organ nie poniósł żadnych kosztów postępowania, gdyż jak sam wskazuje w decyzji, całość kosztów biegłego poniósł wnioskodawca; - art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez obciążenie kosztami skarżących, mimo iż koszty te nie zostały poniesione w ich interesie, a skarżący nie byli w sporze granicznym z wnioskodawcą; - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie w sposób błędny i swobodny oceny dowodów, a także nieuwzględnienie całości materiału dowodowego przy ocenie stanu sprawy i wyciągnięciu odpowiednich konkluzji prawnych, swobodne ustalenia w zakresie istnienia sporu granicznego i interesu prawnego wszystkich stron w postępowaniu nieoparte na jakichkolwiek dowodach - organ nie jest nawet w stanie wskazać chociażby jednego dowodu, na jakim oparł ustalenia; - art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 126 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, a także brak jakiegokolwiek uzasadnienia co do podstaw dowodowych oparcia ustaleń w zakresie istnienia interesu wszystkich stron w postępowaniu oraz istnienia sporu granicznego, a także brak uzasadnienia prawnego w zakresie możliwości rozliczenia kosztów w przypadku wniesienia zaliczki pokrywającej całość kosztów przez jedną stronę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po przeprowadzeniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Ł. ustalające na kwotę [...]zł koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w Ł., oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] i zobowiązujące do poniesienia tych kosztów każdego ze współwłaścicieli rozgraniczanych nieruchomości w kwotach po [...] zł w przypadku każdego z nich, z zaliczeniem na poczet należności L. M. kwoty [...]zł, jako uiszczonej tytułem zaliczki na poczet kosztów postępowania. W związku z opisanym przedmiotem postępowania w pierwszym rzędzie wskazać należy, że rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276), a także przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic (art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony – stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 powołanej ustawy – jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic – zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy – wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 ustawy). Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. Zatem koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia. W tej kwestii znajdują zastosowanie przepisy Działu IX kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym koszty postępowania rozgraniczeniowego nie mają charakteru kosztów, które w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. powinny być uiszczone przez stronę z góry, pod rygorem zwrotu wniosku na podstawie art. 261 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2000 r., II SA/Kr 816/00, ONSA 2002/1/35, LEX nr 51474). Przepis art. 262 § 1 k.p.a. stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Według art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się, między innymi, koszty biegłych. Na mocy art. 262 § 2 k.p.a. w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. W związku z treścią ostatnio powołanych przepisów wymaga podkreślenia, że w świetle art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne czynności ustalania przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym wykonuje geodeta upoważniony przez organ prowadzący postępowanie (odpowiednio wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Obowiązek wskazania i upoważnienia geodety spoczywa więc na organie. Geodeta dokonujący ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest zatem podmiotem działającym na prywatne zlecenie stron tego postępowania. Geodeta jest wyznaczany i umocowany przez organ, a nie przez stronę postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r., I OSK 445/07, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2007 r., VIII SA/Wa 436/07, LEX nr 392601 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2014 r., III SA/Łd 742/14). Jak podniesiono wcześniej, organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe zgodnie z art. 262 § 2 k.p.a. w uzasadnionych przypadkach może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Tak więc wyznaczając uprawnionego geodetę na podstawie tego przepisu organ ma prawo zażądać od strony zaliczki na poczet kosztów. Gramatyczna wykładnia przepisu art. 262 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. Przepis art. 262 § 1 k.p.a. wyklucza natomiast możliwość przyznania przez organ administracji zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26, Prok.i Pr.-wkł. 2007/3/38, LEX nr 229485 oraz powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2000 r. II SA/Gd 2016/98, LEX nr 49056, a także J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880-882; C. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, s. 582). Występujące w orzecznictwie rozbieżności dotyczące zagadnienia czy organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może kosztami tymi obciążyć każdą ze stron postępowania, czy też koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść tylko wnioskodawca, zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., podjętej w sprawie o sygn. akt I OPS 5/06, w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Ponieważ art. 262 § 1 k.p.a. ustala zasady rozdziału kosztów postępowania w relacji między stroną (stronami), a organem administracji, stanowiąc podstawę prawną orzeczenia o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej w interesie stron administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, dla zastosowania powyższego przepisu podstawową kwestią jest ustalenie, że koszty w określonej wysokości zostały poniesione przez organ. Dla prawidłowego rozliczenia kosztów, o których mowa w art. 262 § 1 k.p.a., znaczenie ma również czy i ewentualnie w jakiej wysokości zostały przez strony postępowania administracyjnego uiszczone zaliczki na pokrycie kosztów postępowania, a to stosownie do art. 262 § 2 k.p.a. Ustalenia w powyższym zakresie, jako odnoszące się do okoliczności istotnych dla wydania oraz treści postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego, winny znajdować potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego spoczywa zaś na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie zaś do przepisów art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Natomiast w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak dokumentów jednoznacznie potwierdzających okoliczność poniesienia przez organ pierwszej instancji w związku z prowadzeniem postępowania rozgraniczeniowego kosztów w kwocie określonej w postanowieniu Burmistrza Ł. z dnia 21 czerwca 2019 r. Jeśli chodzi o okoliczność wpłaty zaliczek, w aktach sprawy znajduje się postanowienie z dnia 13 lipca 2018 r. wzywające strony postępowania do uiszczenia z tego tytułu kwot po [...] zł. Brak natomiast w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów wpłaty. Braki w materiale dowodowym we wskazanym zakresie są tym bardziej istotne w sytuacji, gdy we wniesionym zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji skarżący K. M. i M. O. kwestionowali możliwość zastosowania w sprawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. zarzucając, że organ nie poniósł żadnych kosztów postępowania. W tej sytuacji organ drugiej instancji powinien był jednoznacznie wyjaśnić, z powołaniem się na konkretne dowody, czy i jakie koszty administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione przez organ oraz kto z uczestników postępowania i w jakiej wysokości uiścił na rzecz organu zaliczki na poczet tych kosztów. Brak wyjaśnienia wymienionych okoliczności, ze wskazaniem dowodów, z których te okoliczności wynikają, stanowi naruszenie powołanych wyżej przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jak również wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Realizacja tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Wniesienie środka odwoławczego (odwołania, zażalenia) przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a przy tym obliguje organ odwoławczy także do rozpatrzenia zarzutów podniesionych przez stronę w treści środka odwoławczego. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem wszechstronnej jego oceny przez każdy z organów postępowania. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu powinno się znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje też wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, która nie zostanie spełniona, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W niniejszej sprawie, mimo podniesionych przez skarżących w zażaleniu zarzutów kwestionujących co do zasady możliwość zastosowania art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie wyjaśnił istotnych w tym zakresie okoliczności, nie podejmując czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na ich wyjaśnienie. W konsekwencji zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę i podejmując rozstrzygnięcie organ odwoławczy będzie kierował się przedstawionymi wyżej wskazaniami. W wydanej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., organ w sposób szczegółowy przedstawi ustalenia faktyczne, ze wskazaniem dowodów, w oparciu o które ustalenia te zostały poczynione, a także ocenę prawną, z jednoczesnym odniesieniem się do zarzutów formułowanych przez skarżących w toku postępowania. Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.