III SA/Lu 857/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie: Asesor WSA Agnieszka Kosowska Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 października 2024 r. nr 9003-2024-001148 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia 20 sierpnia 2024 r. nr 0061-2024-006039 II. zasądza od Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. K. kwotę 4000 zł (cztery tysiące złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 25 października 2024 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "Dyrektor Lubelskiego Oddziału ARiMR", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rykach (dalej jako "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, "organ I instancji") z 20 sierpnia 2024 r., o ustaleniu M. K. kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. M. K. (dalej jako "skarżący", "strona") w dniu 17 czerwca 2021 r. złożył za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021. Następnie w dniu 30 września 2021 r. oraz w dniu 15 października 2021 r. złożył zmiany do wniosku. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu 28 marca 2022 r. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 r. Organ odwoławczy decyzją z 21 czerwca 2022 r. uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 28 marca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownej analizie sprawy decyzją z dnia 29 czerwca 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR: 1. umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej: - powierzchni 1,62 ha wycofanej w dniu 30 września 2021 r., - powierzchni 0,14 ha wycofanej w dniu 15 październik 2021 r.; 2. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno w części dotyczącej: - powierzchni 0,55 ha wycofanej w dniu 15 października 2021 r.; 3. odmówił przyznania płatności dla młodych rolników na 2021 r.; 4. przyznał skarżącemu: - jednolitą płatność obszarową na 2021 w wysokości 69 857,41 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 3 544,03 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia jak i o zastosowanie współczynnika korygującego; - płatność za zazielenienie na 2021 r. w wysokości 48 498,05 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 764,40 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; - płatność redystrybucyjną na 2021 w wysokości 4 905,27 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 77,31 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; - płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno na 2021 w wysokości 17 254,53 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 271,96 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; - płatność do powierzchni upraw truskawek na 2021 w wysokości 219,90 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 3,47 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Ponadto ww. decyzją Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 3 001,21 zł. Decyzją z 22 września 2022 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału ARiMR utrzymał w mocy decyzję z 29 czerwca 2022 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 573/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego z 22 września 2022 r. (wyrok prawomocny). Następnie postanowieniem nr 262/2023 z 18 sierpnia 2023 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału ARiMR, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako "k.p.a." w związku z art. 149 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 5 i art. 150 § 1 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021, zakończone decyzją ostateczną nr 9003-2022-000495 z 22 września 2022 r., wydaną przez Dyrektora Lubelskiego Oddziału ARiMR. W uzasadnieniu postanowienia wskazano m.in., iż powodem wznowienia postępowania były nowe okoliczności faktyczne istniejące w dacie wydawania decyzji a nieznane wcześniej organowi, który wydawał decyzję. Za nowe okoliczności uznano ustalenia pokontrolne zawarte w zatwierdzonym raporcie tj. brak działalności rolniczej od co najmniej 2 lat. W wyniku wznowionego postępowania, decyzją z 11 września 2023 r. nr 9003-2023-000868 Dyrektora Lubelskiego Oddziału ARiMR uchylił decyzje uprzednio wydane w sprawie, umorzył postępowanie w spawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej powierzchni wycofanej w dniu 30 września i 15 października 2021 r. oraz w zakresie przyznania płatności związanej do powierzchni upraw strączkowych na ziarno w części dotyczącej powierzchni wycofanej w dniu 15 października 2021 r. i orzekł merytorycznie co do wniosku skarżącego dotyczącego przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2021 odwołując się do ustaleń pokontrolnych przeprowadzonych w roku 2022. Organ odwoławczy odmówił skarżącemu przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 33 733,55 zł; odmówił przyznania płatności dla młodych rolników; odmówił przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno i nałożył sankcję w wysokości 10 264,93 zł oraz przyznał skarżącemu płatność za zazielenienie w wysokości 20 929, 39 zł; płatność redystrybucyjną w wysokości 4 928, 89 oraz płatność do powierzchni upraw truskawek w wysokości 220,96 zł i kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 384,35 zł. Decyzją z dnia 6 listopada 2023 r. nr 61/2023, Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału ARiMR z 11 września 2023 r. Na powyższą decyzją skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia z dnia 31 lipca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 119/24, uchylił decyzję Prezesa ARiMR z dnia 6 listopada 2023 r. W dniu 12 marca 2024 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych na mocy decyzji nr 0061-2022-003081 z 28 marca 2022 r. Decyzją z 9 kwietnia 2024 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił M. K. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uzyskanych na mocy decyzji nr 0061-2022-003081 w łącznej wysokości 117 297,46 zł. Decyzją z 24 czerwca 2024 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału ARiMR uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 20 sierpnia 2024 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił M. K. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 w łącznej wysokości 117 297,46 zł., w tym: - 69 857, 41 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej; - 27 568,66 zł z tytułu płatności za zazielenianie; - 17 254,53 zł z tytułu płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno; - 2 616,86 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz wnosił o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 119/24 oraz uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżoną decyzją z 25 października 2024 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 20 sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zauważył na wstępie, że postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1, 1c, i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1199 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o ARiMR" jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zaś adresatem decyzji wydanej w tym trybie jest każdy, kto pobrał środki publiczne w kwocie nienależnej lub nadmiernej. Organ odwoławczy podkreślił następnie, że organ I instancji oparł swoją decyzję na decyzji z dnia 11 września 2023 r., którą Dyrektor Lubelskiego Oddziału ARiMR, po wznowieniu postępowania, uchylił w całości dotychczasową decyzję nr 9003-2022-000495 z dnia 22 września 2022 r., uchylił decyzję nr 0061-2022-004075 z dnia 29 czerwca 2022 r. oraz przyznał stronie płatności w pomniejszonej wysokości. W związku z czym, kwota stanowiąca różnicę pomiędzy sumą płatności przekazaną na rachunek bankowy strony w dniach 29 listopada 2021 r. (wypłacona jako zaliczka) i 12 kwietnia 2022 r. (płatność końcowa) na podstawie pierwotnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 28 marca 2022 r., a kwotą płatności przyznaną w ostatecznej decyzji wydanej przez Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 11 września 2023 r., stanowi kwotę nienależnie pobranych środków i wynosi 117.297,46 zł, przy czym w zakresie różnicy pomiędzy kwotą przyznaną decyzją pierwotną organu I instancji z dnia 28 marca 2022 r., a decyzją organu I instancji z 29 czerwca 2022 r. organ uznał, że zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 49 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - Dz. U. z 2022, poz. 1775 ze zm., z uwagi na nieprzekroczenie przez każdą z tych płatności kwoty stanowiącej równowartość 100 euro . W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 69 857,41 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, 27 568,66 zł z tytułu płatności na zazielenianie, 17 254,53 z tytułu płatności do roślin strączkowych oraz 2 616,86 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej i uznał, że kwoty te przekraczają równowartość 100 euro i nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Wskazał też, że w sprawie nie zaistniały również przesłanki z art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L Nr 2014 poz. 227 str. 69 z dnia 31 lipca 2014 r.). Wyjaśnił, że po pierwsze, nie można mówić o popełnieniu przez organ pomyłki w zakresie dokonania płatności, dlatego też część uzyskanej płatności uznana została za nienależnie pobraną i podlega zwrotowi. Po drugie, błąd mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika, bowiem skarżący, zgodnie ze złożonym oświadczeniem, potwierdził fakt znajomości zasad przyznawania płatności a zatem miała świadomość warunków i procedur otrzymania pomocy bowiem znała zasady przyznawania płatności w zakresie programu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W końcu, organ odwoławczy dokonał oceny przesłanek dotyczących okresów przedawnienia, o których mowa w art. 3 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz.UE.L Nr 312, s. 1 z 23 grudnia 1995 r. ze zm.). Wskazał, że nie upłynął obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, za którą w niniejszej sprawie należy uznać datę 17 czerwca 2021 r., tj. datę złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 z nieprawidłową deklaracją działek. Od daty nieprawidłowości, tj. 17 czerwca 2021 r. do 22 sierpnia 2024 r., tj. do dnia, w którym doręczona została decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr 0061-2024-006039 z dnia 20 sierpnia 2024 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, którą strona została zawiadomiona o nieprawidłowościach w deklaracji, nie upłynął termin 4-letni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ I instancji wydał decyzję w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej z uwagi na pobieżne przeprowadzenie postępowania dowodowego, przedwczesne wydanie decyzji i nieprawidłowe obliczenie kwoty nienależnie pobranych płatności; - art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, która narusza zasadę prawdy obiektywnej wskutek braku dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dokonania jednostronnej, wybiórczej oceny materiału dowodowego, wyłącznie na niekorzyść skarżącego; - art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji i działanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej z uwagi na pobieżne przeprowadzenie postępowania dowodowego, przedwczesne wydanie decyzji i nieprawidłowe obliczenie kwoty nienależnie pobranych płatności, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie M. K. w wyroku z dnia 31 lipca 2024 r. sygn. V SA/Wa 119/24 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z uwagi na fakt, że protokół kontroli w oparciu, o który zakwestionowano uprawę M. K. zawiera liczne błędy i uchybienia organu; - art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 101 k.p.a., poprzez odmówienie zawieszenia postępowania odwoławczego postanowieniem nr 150/2024 z 25 października 2024 r., w sytuacji gdy były przesłanki do zawieszenia postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Lubelskiego Oddziału ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 7 lutego 2024 r. organ odwoławczy poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie o uchyleniu w dniu 17 stycznia 2025 r. przez Prezesa ARiMR decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału ARiMR z 11 września 2023 r. i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, dołączając kopię decyzji Prezesa ARiMR do akt sprawy. W dniu 4 marca 2025 r. wpłynęła natomiast do sądu, wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzja Dyrektora Lubelskiego Oddziału ARiMR z 3 marca 2025 r. Przedmiotową decyzją Dyrektora Lubelskiego Oddziału ARiMR: - uchylił decyzję własną nr 9003-2022-000495 z dnia 22 września 2022 r. oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr 0061-2022-004075 z dnia 29 czerwca 2022 r. w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021; - umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej: powierzchni 1,62 ha wycofanej w dniu 30 września 2021 r., powierzchni 0,14 ha wycofanej w dniu 15 października 2021 r; - umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno w części dotyczącej powierzchni 0,55 ha wycofanej w dniu 15 października 2021 r.; - odmówił przyznania M. K.: jednolitej płatności obszarowej - 2021 i nałożył sankcję w wysokości 33 733,55 zł; płatności dla młodych rolników – 2021; płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno - 2021 i nałożył sankcję w wysokości 10 264,93 zł; - przyznał M. K.: płatność za zazielenienie - 2021 w wysokości 20 929,39 zł; płatność redystrybucyjna - 2021 w wysokości 4 928,89 zł, płatność do powierzchni upraw truskawek w wysokości 220,96 zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 384,35 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn, niż zarzucono w skardze. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., które nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, także niepodniesione w skardze, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków skargi, jednak w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organy obu instancji w sposób uprawniony uznały, że pobrane przez skarżącego środki pieniężne z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 były płatnościami nienależnymi i czy istniały podstawy do orzeczenia o ich zwrocie w łącznej wysokości 117 297,46 zł. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 1, ust. 1c, ust. 2 i ust. 7 ustawy o ARiMR w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od 15 marca 2023 r. Zgodnie bowiem z art. 158 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r. poz. 1741), w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, w których płatność lub pomoc finansowa zostały przyznane między innymi na podstawie przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, środki publiczne: 1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowe, przeznaczone na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej. Ustalenie kwoty przyznanych nienależnie lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 1c ustawy o ARiMR). Tego rodzaju decyzja ma więc charakter konstytutywny i tworzy nowy stosunek prawny. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy o ARiMR). Postępowanie o ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy doszło do nienależnego pobrania środków publicznych, bowiem sprawa dotycząca ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności nie jest sprawą dotyczącą przyznania pomocy. Jeśli więc organ stwierdzi na podstawie dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, że kwota przyznana beneficjentowi jest kwotą nienależną, to wówczas jest on zobowiązany do wydania decyzji opartej na art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Powołany przepis nakazuje właściwemu organowi wydanie decyzji ustalającej kwoty przyznanych nienależnie lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych. Decyzja nie ma charakteru uznaniowego, obowiązkiem organu jest jej wydanie, jeżeli do nienależnego pobrania doszło, a nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych uzasadniających odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i żądania ich zwrotu. Przedmiotem badania w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji z art. 29 ust. 1 i 1c ustawy o ARiMR jest zatem ustalenie, czy w sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków z wymienionych w tym przypisie funduszy. Z tych już przyczyn, mając na względzie odrębność i samodzielność postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności i obowiązek organu co do ustalenia, czy doszło do nienależnego pobrania środków publicznych podzielić należy stanowisko Dyrektora Lubelskiego Oddziału ARiMR o braku podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Skarżący wniósł w odwołaniu o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia prawomocnego postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 119/24, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (pełnomocnik skarżącego omyłkowo wskazała art. 97 § 4 pkt 1 k.p.a. - art. 97 k.p.a. nie zawiera bowiem § 4). W postanowieniu z dnia 25 października 2024 r. o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego organ słusznie uznał, że w zakresie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powołany wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2024 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 119/24 uchylający decyzję Prezesa ARiMR z 6 listopada 2023 r. nie może mieć znaczenia. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Organ odwoławczy pomimo, iż postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte na wniosek rozważył przesłanki z art. 98 § 1 k.p.a., co nie stanowi jednak, w ocenie sądu, naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach także zarzuty skargi co do przedwczesnego wydania decyzji z uwagi na brak prawomocnego zakończenia postępowania przed WSA w Warszawie uznać należy za chybione. W tym miejscu już podnieść należy, że przedstawione przez pełnomocnika skarżącego stanowisko co do podstaw uchylenia przez WSA w Warszawie decyzji Prezesa ARiMR z 6 listopada 2023 r. nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu tego wyroku. Wbrew zarzutom skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 lipca 2024 r. uchylił przedmiotową decyzję nie z tego powodu, jak twierdzi pełnomocnik skarżącego, że protokół kontroli, w oparciu o który zakwestionowano uprawę skarżącego zawiera liczne błędy i uchybienia organu, ale tylko i wyłącznie z tego powodu, że w ocenie WSA w Warszawie brak kompletnego materiału dowodowego nie pozwalał na zweryfikowanie prawidłowości ustaleń faktycznych organów w zakresie kluczowej okoliczności zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej od co najmniej dwóch lat. Sąd wskazał, że w aktach sprawy poza treścią raportu, którego ustalenia strona kwestionuje brak jest jakiejkolwiek dokumentacji fotograficznej wykonanej w trakcie kluczowej dla oceny sprawy kontroli na miejscu. Brak jest również jakiejkolwiek innej dokumentacji z przeprowadzonych kontroli, w tym map lub szkiców kontrolowanych działek. Tym samym stawiane w skardze tezy co do licznych błędów i uchybień protokołu kontroli, mających stanowić podstawę uchylenie przez WSA w Warszawie decyzji Prezesa ARiMR z 6 listopada 2023 r. są absolutnie nieuprawnione. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest jednak to, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy, wydając decyzję z 25 października 2024 r. podzielił w całości i przyjął za swoje stanowisko organu I instancji, który z kolei swoje rozstrzygnięcie oparł na decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału ARiMR z 11 września 2023 r., wydanej po wznowieniu postępowania. Przypomnieć należy, że przedmiotową decyzją z 11 września 2023 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału ARiMR uchylił w całości decyzję własną nr 9003-2022-000495 z 22 września 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji wydaną w przedmiocie płatności bezpośrednich na 2021 r. oraz uchylił decyzję nr 0061-2022-004075 z 29 czerwca 2022 r. i przyznał stronie płatności w znacznie mniejszej wysokości nakładając przy tym stosowne sankcje administracyjne. Ustalenia organów obu instancji sprowadzały się w istocie do tego, że kwota nienależnie pobranych płatności w łącznej wysokości 117 297,46 zł (w tym: 69 857,41 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, 27 568,66 zł z tytułu płatności na zazielenianie, 17 254,53 z tytułu płatności do roślin strączkowych oraz 2 616,86 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej) stanowi różnicę pomiędzy kwotami przyznanymi decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr 0061-2022-004075 z 29 czerwca 2022 r., a decyzją Dyrektora Lubelskiego Oddziału ARiMR nr 9003-2023-000868 z 11 września 2023 r. Organy obu instancji poprzestały w efekcie na uznaniu, że skoro kwestie dotyczące wysokości przysługujących skarżącemu płatności za 2021 r. zostały przesądzone w postępowaniu zakończonym decyzją Dyrektora Lubelskiego Oddziału ARiMR z 11 września 2023 r., to oznacza to jednoznacznie, że płatności wypłacone skarżącemu (zarówno w formie zaliczki jak i płatności końcowej jeszcze w oparciu o pierwotną decyzję z 28 marca 2022 r.) ponad kwotę z tej decyzji wynikającą stanowią kwotę nienależnie pobranych środków. W orzecznictwie podnosi się, że podstawą wydania decyzji, w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR może być fakt, że decyzja, na podstawie, której daną pomoc przyznano, została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2024 r. I GSK 1794/20 - orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA, sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem występuje nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, ale także wtedy, gdy organ ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości, które skutkują brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści. Możliwość domagania się zwrotu nienależnie pobranych kwot bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej płatność została szeroko zaakceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.np. wyroki w sprawach sygn. akt: II GSK 1518/11, II GSK 822/11, II GSK 1518/11, I GSK 9/20, II GSK 96/12, II GSK 568/15, I GSK 2053/18, I GSK 1467/18, I GSK 632/22 – CBOSA). Z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie można jednak w okolicznościach niniejszej sprawy pominąć, że decyzja Dyrektora Lubelskiego Oddziału ARiMR z 11 września 2023 r., która stanowiła podstawę ustaleń kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Prezesa ARiMR z dnia 17 stycznia 2025 r., a z analizy treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy decyzji organu I instancji nie wynika, by organ odwoławczy i organ I instancji czyniły własne ustalenia co do okoliczności przemawiających za uznaniem, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, tj. do ustalenia M. K. kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021. Tym samym weryfikacja prawidłowości stanowiska organu odwoławczego co do wysokości ustalonej kwoty płatności pobranych niezależnie, a w dalszej części oceny zaistnienia przesłanek odstąpienia od jej ustalania, i obowiązku zwrotu nie jest przez sąd możliwa. Wydanie zaś w dniu 3 marca 2025 r. przez Dyrektora Lubelskiego Oddziału ARiMR w trybie wznowieniowym nowej decyzji w przedmiocie płatności bezpośrednich na 2021 r, nawet jeśli jest ona zbieżna w treści rozstrzygnięcia z pierwotną decyzją tego organu z dnia 11 września 2023 r. nie może mieć wpływu na wynik sprawy niniejszej. Nowa decyzja organu nie może bowiem konwalidować braku decyzji stanowiącej podstawę przyjętych przez organ ustaleń w sprawie kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2021 r. Istotne jest również też to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Jak już wskazano i co podkreślał również organ odwoławczy postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, w wyniku którego organ ustala - w drodze decyzji administracyjnej - kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Wyeliminowanie więc decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału ARiMR z 11 września 2023 r. z obrotu prawnego mogłoby nie mieć żadnego znaczenia dla odrębnego postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, gdyby lektura rozstrzygnięć obu instancji dała podstawę do przyjęcia, że organ I instancji a następnie organ odwoławczy w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poczyniły własne ustalenia w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co do okoliczności przemawiających za uznaniem, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, tj. do ustalenia M. K. kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021. Takich wniosków z analizy decyzji organów obu instancji wyprowadzić jednak nie można. Zauważyć trzeba, że na dzień orzekania przez organ odwoławczy, organ ten miał już wiedzę o uchyleniu decyzji Prezesa ARiMR z 6 listopada 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału ARiMR z 11 września 2023 r. Pomimo to organ odwoławczy nie podjął próby dokonania własnych ustaleń co do kwoty nienależnie pobranych środków. Organ "podjął ryzyko" uznania za wystarczające pozostałej jeszcze wtedy w obiegu decyzji własnej z 11 września 2023 r. Podkreślić jeszcze raz należy, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR organ co do zasady ma za zadanie zbadać, czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co wynika z samodzielności i odrębności tego postępowania administracyjnego. Ustalenia będące podstawą wydania takiej decyzji mogą wynikać z przeprowadzonej kontroli przez stosowne organy ARiMR, w czasie których zostaną stwierdzone nieprawidłowości czy też niezgodności. Może też być podstawą takiej decyzji, jak już wskazano fakt, że decyzja, na podstawie której daną pomoc przyznano, została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Skoro jednak decyzji eliminującej z obrotu prawnego decyzję przyznającą płatność, na której w swoich ustaleniach w postępowaniu dotyczącym zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności tylko i wyłącznie opierały się organy nie ma, to nie można przyjąć zgodności z prawem takiej decyzji "zwrotowej". Zgodnie z art. 10a ust. 1a ustawy o ARiMR w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przytoczony przepis wskazuje na istotną modyfikację zasad postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji. Zasadę prawdy materialnej, wynikającą z art. 7 k.p.a. i rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a., ograniczono bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Organy nie mają co prawda obowiązku podejmowania wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ale mają obowiązek rozpatrzyć materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną powinna być zatem oparta na całokształcie materiału dowodowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Bk 470/22, CBOSA, że w ramach postępowania o ustalenie kwot nienależnie pobranych płatności to na organie ciąży obowiązek wnikliwych ustaleń i ich logicznej oceny w okolicznościach danego przypadku. Każdy przypadek jest przypadkiem indywidulanym i stawianie ogólnych tez może być krzywdzące dla strony i godzić w jej słuszny interes. To okoliczności danej sprawy powinny decydować, czy ustalenie kwoty nienależne pobranych płatności może ograniczać się tylko do wykonania działania matematycznego. W niniejszej sprawie ani organ I instancji ani organ odwoławczy w uzasadnieniu podjętych decyzji nie odniosły się w żaden sposób do dokumentacji z kontroli administracyjnej, znajdującej się w aktach sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny, odtworzony w oparciu o materiał zebrany po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania dowodowego, może stanowić podstawę wydania merytorycznej decyzji. Zaniechanie przeprowadzenia postępowania w sposób wyczerpujący i przejrzysty jest sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, zmodyfikowanymi na podstawie przepisów ustawy o ARiMR. W konsekwencji stwierdzonych wyżej uchybień doszło w niniejszej sprawie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wobec braku prawidłowego ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla jej wyniku, na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Brak ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR powoduje naruszenie przez organy i tego przepisu. Zgodnie zaś z art. 10a ust. 1ustawy o ARiMR przepisów art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji nie stosuje się. Tym samym zarzuty pełnomocnika skarżącego w tym zakresie są oczywiście nieuzasadnione. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną i dokona ostatecznych ustaleń co do zaistnienia przesłanek w zakresie ustalenia i zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r, w oparciu o kompletny materiał dowodowy, dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Z tych wszystkich względów, sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964, ze zm.). Na koszty postępowania składa się kwota wpisu od skargi w wysokości 2 000 zł oraz wynagrodzenia pełnomocnika w tej samej kwocie. Zgodnie z § 2 pkt 6 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie stawki minimalne wynoszą przy wartości przedmiotu sprawy powyżej 50 000 zł do 200 000 zł – 5 400 zł. W orzecznictwie nie budzi jednak wątpliwości, że skoro art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a., obejmuje on swoim zakresem również miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (por. np. orzeczenia w sprawach sygn. akt.: II OSK 401/22, czy I FZ 117/24 i powołaną tam literaturę i orzecznictwo). Sąd stosuje ten przepis z urzędu, a określając wysokość wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy, jak i nakład pracy pełnomocnika, przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym, jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny. W ocenie sądu, za odstąpieniem od zasądzenia na rzecz skarżącego pełnej stawki minimalnego wynagrodzenia dla jego pełnomocnika i przyznanie wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 2 000 zł, przemawiało po pierwsze to, co już zasygnalizowano na początku, że argumentacja skargi nie przyczyniła się do jej uwzględnienia. Zarzuty skargi co do zasady nietrafne (uznanie przez sąd naruszenia art. 80, czy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. miało miejsce z innych względów niż wskazane w skardze) i ogólnikowe nie zawierały pogłębionej argumentacji. Jeżeli profesjonalny pełnomocnik stawia zarzut braku dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy nieprawidłowego obliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności to należyta staranność wymaga aby wykazać na czym te uchybienia i błędy organu polegają. Nie można kwestionować obliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie mówiąc dlaczego, zwłaszcza gdy, na co również już wyżej zwrócono uwagę, z wyroku WSA w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 119/24 nie wynikają podnoszone przez pełnomocnika okoliczności i przyczyny uchylenia decyzji Prezesa ARiMR z 6 listopada 2023 r. Po drugie, co z kolei sądowi wiadomym jest z urzędu, ta sama pełnomocnik reprezentowała skarżącego we wszystkich sprawach, które zwisły przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, które dotyczyły nie tylko przyznania różnych płatności za różne lata, ale także i ich zwrotu, a zatem dotyczyły zbliżonych stanów faktycznych, objętych jednolitą lub zbliżoną regulacją prawną (zob. sprawy sygn. akt: III SA/Lu 573/22, III SA/Lu 578/23, III SA/Lu 579/23, III SA/Lu 738/23, III SA/Lu 563/24, III SA/Lu 564/24). Tym samym sytuacja skarżącego jest pełnomocnikowi doskonale znana, tak jak i materiał dowodowy, który był w tych sprawach zgromadzony, a zatem nakładu pracy pełnomocnika w tej sprawie w oczywisty sposób nie można porównać do nakładu pracy pełnomocnika, który reprezentowałby skarżącego po raz pierwszy. Także zawiłość sprawy w ocenie sądu nie przemawiała za przyznaniem pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia w pełnej wysokości. Z tych wszystkich względów, i na podstawie wskazanych wyżej przepisów orzeczono jak w wyroku.