III SAB/Lu 2/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie doręczenia zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 16 grudnia 2015 r. P. B. wniósł skargę na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie doręczenia zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 25 września 2015 r. do Marszałka Województwa wpłynęła skarga dotycząca egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kategorii A, przeprowadzonego w dniu 17 września 2015 r. przez egzaminatora P. B. Wymienione postępowanie skargowe zostało zakończone przez organ pismem z dnia 19 października 2015 r., informującym o sposobie załatwienia skargi, przy czym jego odpis nie został doręczony P. B. W związku z tym, pismem z dnia 12 listopada 2015 r. skarżący zwrócił się do Marszałka Województwa o przesłanie mu odpisu pisma z dnia 19 października 2015 r., wskazując jednocześnie, że zgodnie z art. 68 ust. 1a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami egzaminator jest stroną postępowania wszczętego taką skargą. W odpowiedzi, pismem z dnia 24 listopada 2015 r. Marszałek Województwa odmówił przesłania skarżącemu odpisu pisma z dnia 19 października 2015 r. wskazując, że w jego opinii egzaminator nie jest stroną postępowania skargowego wszczętego na skutek wniesienia przez osobę egzaminowaną skargi na przebieg egzaminu państwowego na prawo jazdy. Zdaniem Marszałka Województwa sprawa zainicjowana wniesieniem skargi jest rozpatrywana w trybie przewidzianym w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym stosownie do art. 238 § 1 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi organ zawiadomił wyłącznie skarżącego. Zdaniem organu wszczęcie postępowania administracyjnego następuje tylko w przypadkach zaistnienia przesłanek do unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy zawartych w art. 72 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. Dopiero w takim przypadku, w opinii Marszałka Województwa, egzaminator uzyskuje status strony tego postępowania. Zdaniem skarżącego takie stanowisko jest jednak nieprawidłowe w świetle przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Skarga wskazana w art. 68 ust. 1 tej ustawy jest pismem, które wszczyna postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie. Rozpatrzenie przez organ tej skargi sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w danej sprawie istnieją podstawy do unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy. Jak wynika z art. 68 ust. 1a ustawy o kierujących pojazdami, egzaminator jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy. Zatem zgodnie z regułami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego powinien mieć zagwarantowany czynny udział we wszystkich stadiach tego postępowania. W konsekwencji, w myśl art. 40 k.p.a. winno mu być również doręczone pismo z dnia 19 października 2015 r. zawierające informację o sposobie załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszym rzędzie o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw związanych z prawidłowością prowadzenia postępowania skargowego w trybie przewidzianym przepisami działu VIII k.p.a., ewentualnie zaś o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie przed wniesieniem skargi środka zaskarżenia (zażalenia na bezczynność organu) w postępowaniu administracyjnym. Zarządzeniem z dnia 13 stycznia 2016 r. skarżący został wezwany do usunięcia w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, braku formalnego skargi przez złożenie dowodu wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa lub dowodu wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na wezwanie skarżący wskazał, że biorąc pod uwagę treść skargi, jej dopuszczalność i skuteczność nie jest uzależniona od wyczerpania trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a., a nadto jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należałoby potraktować pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 12 listopada 2015 r., obejmujące wniosek o doręczenie skarżącemu przez Marszałka Województwa pisma tego organu z dnia 19 października 2015 r., wydanego w toku prowadzonego postępowania ze skargi egzaminowanego P. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dotyczy ona bezczynności Marszałka Województwa w przedmiocie doręczenia zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi. Jak wynika z akt administracyjnych, w związku z przekazanym Marszałkowi Województwa pismem zatytułowanym "Wniosek – zastrzeżenie dot. przebiegu części praktycznej egzaminu państwowego", wniesionym przez egzaminowanego w dniu 17 września 2015 r. P. K., Marszałek Województwa, działając w trybie postępowania skargowego uregulowanego w przepisach działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski", rozdziału 2 "Skargi" (art. 227 i następne k.p.a.), w dniu 19 października 2015 r. skierował do wnoszącego skargę pismo zawiadamiające o sposobie załatwienia sprawy, informując jednocześnie o treści pouczenia przewidzianego w art. 239 § 1 k.p.a. W związku z tym wskazać należy, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając na względzie przedmiot niniejszej sprawy trzeba podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie prawa uznaje się, iż postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w dziale VIII k.p.a., ma tylko pewne cechy uproszczonego postępowania administracyjnego. Na jego administracyjny charakter wskazuje umieszczenie w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i charakter organów oraz przedmiot skargi. Jedynie przykładowo art. 227 k.p.a. wskazuje, że przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Uproszczenie postępowania polega natomiast na braku stron oraz mniej sformalizowanym toku postępowania, a także na zastąpieniu rozstrzygnięć zawiadomieniami. Postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w dziale VIII k.p.a. ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów działu II k.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb skargowo-wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2016 r., I OSK 125/16 oraz M. J., Komentarz aktualizowany do art.227 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). W konsekwencji powszechnie przyjmuje się, że w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i następnych k.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, str. 896, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r., I OSK 60/16, z dnia 20 listopada 2013 r., II OSK 2783/13, LEX nr 1440514 oraz z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 318/13, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2006 r., IV SAB/Wa 44/06). Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której Marszałek Województwa, jako organ wskazany w art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 z późn. zm.), rozpatrzył w trybie określonym w dziale VIII k.p.a. skargę dotyczącą egzaminu (por. M. Dębski Komentarz do art. 67 ustawy o kierujących pojazdami, LEX). Ponadto, w związku z argumentacją skarżącego, iż skarga przewidziana w art. 68 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami stanowi pismo wszczynające postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie do art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Natomiast art. 37 § 1 k.p.a. przewiduje, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zatem, kierując się argumentacją skarżącego, skargę na bezczynność organu w niniejszej sprawie należałoby poprzedzić wniesieniem zażalenia do organu wyższego stopnia. Skarżący nie wnosił jednak takiego zażalenia, co także skutkowałoby niedopuszczalnością skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, czego wymaga art. 52 § 1 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę.